Consiglio di Stato Sez. V n. 3161 del 23 aprile 2026
Ambiente in genere. Rinnovo dell'attività estrattiva e necessità di autorizzazione paesaggistica per il recupero ambientale

Il rinnovo dell’autorizzazione estrattiva, anche se richiesto al solo fine di completare il recupero ambientale di un’area già scavata, richiede obbligatoriamente l'acquisizione dell'autorizzazione paesaggistica qualora l'area sia interessata da un vincolo sopravvenuto. Tale titolo, che nella Regione Lazio è di competenza della Giunta regionale, si rende necessario poiché le operazioni di ripristino morfologico, comportando movimentazione di terre e modifiche degli assetti territoriali, possono incidere sui valori tutelati dal vincolo. Tuttavia, l’amministrazione procedente non può concludere negativamente la conferenza di servizi lamentando la sola carenza del titolo paesaggistico senza aver garantito all'interessato il contraddittorio procedimentale o la possibilità di acquisire tale atto nel corso dell'istruttoria. In ossequio ai principi di economicità ed efficacia, il procedimento deve essere sospeso per consentire l'attivazione della procedura paesaggistica ordinaria, evitando che la chiusura improvvisa del modulo procedimentale leda il legittimo affidamento del privato.

Pubblicato il 23/04/2026

N. 03161/2026REG.PROV.COLL.

N. 06755/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6755 del 2025, proposto da
Inertras S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Marco Pizzutelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Elisa Caprio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Consorzio di Bonifica del Litorale Nord, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Stefano Gattamelata, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via di Monte Fiore n.22;

nei confronti

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio Ciavarella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Città Metropolitana di Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Sabrina Barra, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 01309/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma Capitale, della Regione Lazio, del Consorzio di Bonifica del Litorale Nord e della Città Metropolitana di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 febbraio 2026 il Cons. Giuseppina Luciana Barreca e uditi per le parti gli avvocati Pizzutelli, Feleppa, in sostituzione dell'avv. Gattamelata, e Ciavarella.

Si dà atto dell'istanza di passaggio in decisione depositata dall'avv. Caprio;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Con la sentenza indicata in epigrafe il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti proposti dalla società Inertrans s.r.l. contro Roma Capitale, la Regione Lazio, il Consorzio di Bonifica del Litorale Nord e la Città Metropolitana di Roma Capitale per l’annullamento:

A) quanto al ricorso principale (notificato il 31 maggio 2024 e depositato l’11 giugno 2024):

- della determinazione dirigenziale del competente Dipartimento di Roma Capitale del 19 aprile 2024 di chiusura negativa della conferenza di servizi relativa all’istanza, presentata dalla stessa società, di rinnovo dell’autorizzazione al recupero ambientale ai sensi dell'art. 30 co. 4 della L. R. Lazio n. 17/2004 e ss.mm.ii. e dell'art. 16-bis co. 2, lett. a) del R.R.5/2005 e ss.mm.ii. con variazione del quantitativo di terre da conferire;

- della successiva nota del 14 maggio 2024 prot.NA/9994, avente ad oggetto l’avvio di procedimento per intimazione al recupero ambientale relativo all’attività estrattiva;

B) quanto al ricorso per motivi aggiunti (notificato il 9 ottobre 2024 e depositato il 23 ottobre 2024):

- della nota del 9 settembre 2024 prot. NA/19078 del Dipartimento Ciclo dei rifiuti prevenzione e risanamento degli inquinamenti di Roma Capitale, avente ad oggetto il sollecito adempimenti nota prot. NA9994 del 14 maggio 2024 (già gravata con il ricorso in via principale).

1.1. La sentenza - dopo aver indicato i motivi di impugnazione e dato atto della resistenza delle amministrazioni indicate in epigrafe - ricostruisce come segue la vicenda oggetto di contenzioso, riguardante la legittimità degli atti del Dipartimento ciclo dei rifiuti di Roma Capitale, sopra indicati, adottati con riferimento all’attività estrattiva gestita dalla società ricorrente sita nel Comune di Roma, in località La Chiesuola, denominata “C15_Inertrans La Chiesuola”:

- la vicenda trae origine dall’istanza di rinnovo dell’autorizzazione già rilasciata alla società, da cui è iniziato un complesso ed articolato procedimento amministrativo, anche in considerazione delle diverse e sopravvenute istanze della ricorrente;

- il quadro normativo di riferimento si fonda, primariamente, sulla legge regionale 6 dicembre 2004, n. 17, che contiene la disciplina organica in materia di cave e torbiere, prevedendo all’art. 30 le norme per il rilascio dell’autorizzazione per la “apertura di nuove cave e torbiere ed ampliamenti” e rinviando al Regolamento regionale di cui all'articolo 7 per la procedura per il rinnovo e le modalità per la determinazione della cubatura residua del giacimento;

- in particolare, ai sensi dell’art. 16-bis del Regolamento regionale del Lazio n. 5/2005, di attuazione dell'art. 7 della citata legge regionale 6 dicembre 2004, n. 17, le istanze di rinnovo dell'autorizzazione per la coltivazione di cave e torbiere possono riguardare, alternativamente: la cubatura residua del piano di coltivazione e di recupero ambientale precedentemente autorizzato (comma 2, lett. a); lo sviluppo del piano di coltivazione e di recupero ambientale precedentemente autorizzato nei limiti del giacimento residuo (comma 2 lett. b);

- nel caso di specie la ricorrente, autorizzata all’esercizio dell’attività estrattiva con determinazione dirigenziale n. 499 del 10 maggio 2006, prorogata fino alla data del 9.5.2021 (v. determinazioni dirigenziali allegate al ricorso):

- - dapprima, in data 8/2/2021, ha depositato istanza di rinnovo dell’autorizzazione per la coltivazione della cava ai sensi del predetto art. 16-bis, comma 2 lett. b);

- - quindi, con comunicazione del 21/10/2021, ha presentato richiesta di rettifica del solo quantitativo delle terre e rocce di scavo di provenienza esterna, al fine di poter completare il piano di recupero ambientale, formalizzando richiesta di variante in data 8/11/2022;

- - ancora, con nota del 27/2/2023, ha depositato richiesta di modifica dell’oggetto del procedimento, in istanza di rinnovo ai sensi dell’art.16-bis comma 2 lettera a), ai soli fini del completamento del recupero ambientale;

- l’amministrazione ha concluso il procedimento amministrativo con il primo provvedimento gravato con il ricorso principale: la determinazione dirigenziale del 19 aprile 2024 di chiusura negativa della conferenza di servizi;

- tale provvedimento motiva il rigetto della istanza sulla base di due ordini di ragioni: 1) l’assenza della autorizzazione paesaggistica ai sensi dell’art. 146 del d.lgs. n. 42/2004; 2) il mancato deposito di tutte le integrazioni richieste alla proponente, con conseguente impossibilità degli enti ivi indicati di rilasciare i pareri di competenza;

- ciascuna motivazione è oggetto, rispettivamente, del primo e del secondo motivo di ricorso avverso la predetta determinazione;

- col ricorso principale è stato impugnato anche il provvedimento di intimazione a recupero ambientale (nota del 14 maggio 2024 prot. NA/9994), con cui si precisa che la società “è tenuta comunque a recuperare morfologicamente con la quantità di terre ad oggi autorizzata”;

- il ricorso per motivi aggiunti ha ad oggetto l’annullamento della sopravvenuta nota del 9 settembre 2024 prot. NA/19078 di sollecito degli adempimenti indicati nella nota del 14 maggio 2024 appena detta.

1.2. Il Tribunale ha deciso, in sintesi, come segue:

- ha respinto la censura principale del primo motivo perché ha ritenuto necessario il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica con apposita deliberazione della Giunta della Regione Lazio;

- ha dichiarato assorbito il secondo motivo relativo alle carenze documentali, stante la fondatezza delle argomentazioni relative alla mancanza di autorizzazione paesaggistica espresse nella determina gravata, idonee da sole a sorreggere il provvedimento;

- ha respinto le censure del primo motivo concernenti il provvedimento sopravvenuto del 14 maggio 2024, riguardante la messa in sicurezza del sito;

- ha dichiarato inammissibile il ricorso per motivi aggiunti proposto contro il provvedimento del 9 settembre 2024, ritenuto meramente confermativo del provvedimento del 14 maggio 2024.

1.3. Respinti perciò ricorso e motivi aggiunti, le spese di lite sono state poste a carico della ricorrente ed a favore di Roma Capitale, mentre sono state compensate nei confronti delle altre parti, stante il loro diverso coinvolgimento nella vicenda.

2. La società Inertrans s.r.l. ha proposto appello con quattro motivi, distinti in più censure.

La Regione Lazio e il Consorzio di Bonifica del Litorale Nord si sono costituiti per resistere all’appello, svolgendo attività difensiva.

Hanno depositato memoria di costituzione di mera forma Roma Capitale e la Città Metropolitana di Roma Capitale.

2.1. All’udienza del 26 febbraio 2026 la causa è stata discussa e assegnata a sentenza, previo regolare deposito di memorie difensive dell’appellante, della Regione Lazio e del Consorzio e di memorie di replica di quest’ultimo e della società Inertrans.

2.2. In data 20 febbraio 2026, Roma Capitale ha depositato documentazione varia.

La tardività del deposito, sia in riferimento all’art. 104, comma 2, c.p.a., che in riferimento all’art. 73, comma 1, c.p.a. impedisce l’utilizzazione dei documenti ai fini della decisione.

3. I primi due motivi di appello vanno trattati congiuntamente perché connessi.

3.1. Col primo, la società denuncia error in procedendo per omesso esame, in violazione dell’art. 112 c.p.c. delle doglianze sollevate nel primo motivo di ricorso di illegittimità della determinazione di Roma Capitale del 19 aprile 2024 (di chiusura con esito negativo della conferenza di servizi), per eccesso di potere, per contraddittorietà e difetto di motivazione e per violazione del giusto procedimento.

3.1.1. In sintesi, l’appellante sostiene che, anche nell’ipotesi in cui fosse stata effettivamente necessaria la previa acquisizione dell’autorizzazione paesaggistica con atto della Giunta regionale, sarebbe stata comunque illegittima la determina di conclusione negativa della conferenza di servizi perché il relativo procedimento avrebbe dovuto essere sospeso per consentire alla società l’acquisizione di tale autorizzazione e nelle more dell’acquisizione stessa.

L’appellante evidenzia - sulla base della successione dei provvedimenti di Roma Capitale indicati in ricorso (su cui si tornerà) - che, prima della gravata determina di conclusione negativa, Roma Capitale non aveva mai richiesto l’acquisizione dell’autorizzazione paesaggistica, ingenerando nell’istante il legittimo affidamento sulla non necessità di tale autorizzazione.

3.1.2. La sentenza viene criticata per aver omesso del tutto l’esame della censura in oggetto, già proposta in primo grado, in quanto, essendo pregiudiziale, avrebbe dovuto essere decisa espressamente ed in senso favorevole alla società, stante la possibilità di acquisire i pareri e le autorizzazioni necessari anche nel corso del procedimento di rinnovo dell’autorizzazione estrattiva (come da previsione dell’art. 16 bis, comma 8, del regolamento regionale n. 5/2005).

3.2. Col secondo motivo di appello, la società denuncia error in iudicando per violazione o falsa applicazione: degli artt. 134, co.1, lett. b) e 142, comma 1, lett. m), del d.lgs. 22 gennaio 2004 n. 42, in relazione ai principi di proporzionalità e di tutela del legittimo affidamento; dell’art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004; degli artt. 30, comma 4 e 34 della legge regionale 6 dicembre 2004 n. 17 e dell’art. 16 bis, comma 2, lett. a) del regolamento regionale 14 aprile 2005 n. 5; dell’art. 51 delle NTA del Piano territoriale paesaggistico regionale, anche in relazione all’art. 17 della legge regionale 6 luglio 1998 n. 24.

3.2.1. In primo luogo, la sentenza viene impugnata nella parte in cui afferma la sussistenza in concreto di un vincolo paesaggistico interferente con l’intervento di completamento del recupero ambientale (come da provvedimento impugnato, nel quale si riportano, esattamente, i riferimenti del vincolo paesaggistico riscontrato: <<L’area oggetto dell’intervento, sulla base di quanto rilevato - tav B. 24 (Beni Paesaggistici) del PTPR, approvato con DCR n. 5 del 21.04.2021 (BURL n. 56 del 10.06.2021 supplemento n. 2) è interessata dai seguenti Beni paesaggistici di cui alla Parte terza del D. Lgs 42/2004: art. 134, c. 1, lett. b) e art.142, c. 1. lett. m) del D. Lgs 42/04 Protezione punti di interesse archeologico e relativa fascia di rispetto – identificati con codici mp058_0870 Ritrovamento preistorico sporadico, mp058_0871 Area di frammenti fittili, ml_912 Antico tracciato della Via Portuense – al quale si applicano le modalità di tutela di cui al Capo III delle Norme, ed in particolare dell’Art. 42: “Protezione zone di interesse archeologico”>>).

Secondo l’appellante, invece, il vincolo paesaggistico -in sé non contestato- non potrebbe operare nel caso concreto o sarebbe inopponibile alla Inertrans perché:

- per un verso, il vincolo è sopravvenuto quanto l’impatto si era già prodotto, perché l’area era già scavata da anni nell’esercizio della coltivazione di cava, costituendo perciò un “vuoto di cava”;

- per altro verso, l’intervento in contestazione consiste in un “semplice” completamento del recupero ambientale del vuoto di cava, già a suo tempo autorizzato, ben prima, cioè, dell’imposizione del vincolo paesaggistico.

In aggiunta, l’appellante evidenzia che l’interferenza della fascia di rispetto dai punti di interesse archeologico ha ad oggetto una porzione marginale dell’area di intervento, pari ad appena l’8% circa della superficie totale interessata dall’intervento stesso, come da relazione tecnica allegata. Da ciò la società trae la conseguenza, basata sul principio di proporzionalità, che tutt’al più l’intervento avrebbe dovuto essere reputato inammissibile soltanto per la detta parte marginale di interferenza.

3.2.2. In secondo luogo, la sentenza viene impugnata nella parte in cui afferma - richiamando in proposito l’art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004 e, poi, l’art. 51 del Piano territoriale paesaggistico della Regione Lazio (PTPR) - che vi è necessità di conseguire l’autorizzazione paesaggistica anche per il completamento di un intervento di mero ripristino ambientale (e non già per la prosecuzione dell’attività estrattiva) e, inoltre, che si deve trattare di autorizzazione paesaggistica rilasciata dalla Giunta regionale.

L’appellante oppone che il completamento del solo ripristino ambientale già autorizzato è ontologicamente diverso dalla prosecuzione dell’attività estrattiva e perciò esulerebbe dalle fattispecie richiamate dal T.a.r., sicché, nel caso di richiesta di rinnovo dell’autorizzazione estrattiva ai soli fini del completamento del recupero ambientale già illo tempore autorizzato, senza prosecuzione di attività estrattiva, l’autorizzazione paesaggistica non sarebbe necessaria.

Aggiunge, in subordine, che, ove mai fosse necessaria, essa potrebbe formarsi anche in conferenza di servizi senza necessità che venga rilasciata con separato atto dalla Giunta regionale.

3.2.3. In terzo luogo, la sentenza è criticata nella parte in cui afferma che l’autorizzazione paesaggistica è necessaria perché nel caso di specie la richiesta di proroga è accompagnata dalla istanza di significativa “rettifica” del quantitativo delle terre e rocce da scavo da portare dall’esterno.

L’appellante obietta che l’istanza di rettifica non sarebbe volta in alcun modo a modificare la morfologia del rimodellamento o le quote finali del recupero ambientale a suo tempo autorizzato, ma soltanto a correggere un errore materiale contenuto nella relazione di calcolo dei volumi delle terre e rocce da scavo da utilizzare per il riempimento del vuoto di cava, poiché i volumi indicati in sede progettuale si sono rivelati insufficienti.

4. Il secondo motivo va esaminato in via prioritaria poiché il suo eventuale accoglimento sarebbe assorbente del primo e perché, anche in caso di rigetto, le questioni poste sono rilevanti a fini conformativi dell’ulteriore attività delle amministrazioni interessate.

Il secondo motivo è infondato, mentre è fondato e va accolto il primo motivo per i denunciati vizi del procedimento. Le ragioni di tale decisione sono le seguenti.

4.1. Quanto al secondo motivo, va premesso che non è in contestazione in appello -avendo la sentenza positivamente accertato la circostanza, senza che questo accertamento sia, in sé, specificamente censurato- la presenza di vincolo paesaggistico ex art. 134, comma 1, lett. b) e art. 142, comma 1, lett. m) del d.lgs. n. 42 del 2004 “Protezione punti di interesse archeologico e relativa fascia di rispetto – identificati con codici mp058_0870 Ritrovamento preistorico sporadico, mp058_0871 Area di frammenti fittili; ml_912 Antico tracciato della via Portuense”.

4.1.1. Contrariamente a quanto sostiene l’appellante, la circostanza che l’attività estrattiva sia stata oggetto di un’autorizzazione precedente l’imposizione del vincolo, non osta a che quest’ultimo sia efficace ed opponibile nei confronti della società.

Depone in senso contrario agli assunti dell’Inertrans l’art. 51 del Piano Territoriale Paesaggistico Regionale (PTPR) della Regione Lazio, il cui comma 6, richiamato anche nella sentenza gravata, dispone quanto segue: “le attività di coltivazione di cave legittimamente in esercizio ai sensi della l.r.17/2004 alla data di apposizione di un vincolo paesaggistico in area precedentemente non vincolata, possono proseguire l’attività nei limiti dei progetti già autorizzati” e “la eventuale proroga di tali autorizzazioni può essere rilasciata esclusivamente previa acquisizione della autorizzazione paesaggistica, anche in deroga alle disposizioni di cui ai commi 1, 2 e 4. In tal caso l’autorizzazione paesaggistica è rilasciata dalla Giunta regionale con propria deliberazione, nel rispetto delle modalità di cui ai commi 7 e 8 ai fini di un adeguato recupero ambientale per la compatibilità di tutela paesaggistica del territorio”.

Ne consegue che, dopo l’apposizione del vincolo, è consentita soltanto la prosecuzione dell’attività precedentemente autorizzata. Invece, ogniqualvolta l’autorizzazione sia in scadenza o scaduta e deve essere prorogata o rinnovata, è necessaria un’autorizzazione paesaggistica da rilasciarsi dalla Giunta regionale.

4.1.2. Si può convenire con l’appellante che la richiamata disposizione del PTPR non sia da sola sufficiente a smentire la sua prospettazione, secondo cui il provvedimento paesaggistico nel caso di specie non sarebbe necessario perché si tratterebbe di un intervento di ripristino e recupero ambientale.

Tuttavia, il periodo finale dell’art. 51, comma 6, su riportato, dove è detto che la deliberazione regionale deve rispondere al fine di un adeguato recupero ambientale, va letto tenendo presente la normativa di rango superiore.

4.1.3. La disciplina legislativa nazionale e regionale, che regola direttamente la fattispecie oggetto di contenzioso, va ricostruita nei termini già ritenuti dalla sentenza gravata, da precisarsi come segue:

- l’art 146 del d. lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 che disciplina l’autorizzazione paesaggistica dispone al comma 14 che “le disposizioni dei commi da 1 a 13 si applicano anche alle istanze concernenti le attività di coltivazione di cave e torbiere nonché per le attività minerarie di ricerca ed estrazione incidenti sui beni di cui all'articolo 134”;

- la legge della Regione Lazio 6 dicembre 2004, n. 17, contenente la disciplina organica in materia di cave e torbiere, dispone, all’art. 30 “apertura di nuove cave e torbiere ed ampliamenti”, comma 4, che l’autorizzazione ha durata non superiore a dieci anni salvo rinnovo, per motivate esigenze produttive, per un periodo commisurato al giacimento residuo e che la procedura per il rinnovo e le modalità per la determinazione della cubatura residua del giacimento sono stabilite dal regolamento regionale di cui all'articolo 7;

- ai sensi dell’art. 16-bis del Regolamento regionale del Lazio 14 aprile 2005 n. 5, di attuazione dell'art. 7 della citata legge regionale, le istanze di rinnovo dell'autorizzazione per la coltivazione di cave e torbiere possono riguardare, alternativamente: la cubatura residua del piano di coltivazione e di recupero ambientale precedentemente autorizzato (comma 2, lett. a); lo sviluppo del piano di coltivazione e di recupero ambientale precedentemente autorizzato nei limiti del giacimento residuo (comma 2 lett. b);

- il comma 8 del richiamato art. 16-bis del regolamento n.5/2005, prevede che “in tutti i casi di rinnovo previsti dal presente articolo”, e quindi anche nella ipotesi di cui al comma 2 lett. a), “devono essere acquisiti i pareri, le autorizzazioni ed altri atti di assenso, comunque denominati, previsti dalla normativa vigente”.

Quest’ultima disposizione accomuna nella necessità del rilascio delle autorizzazioni -compresa quella paesaggistica prevista dall’art. 146 del d.lgs. n. 42/2004 – “tutti i casi di rinnovo” previsti dai commi precedenti.

La ricorrente ha presentato la (seconda) istanza di rinnovo dell’autorizzazione estrattiva, di cui alla nota acquisita il 27 febbraio 2023, ai sensi dell’art. 16 bis, comma 2, lett. a), da intendersi compresa appunto nella previsione del comma 8.

Né si può distinguere - come pretende di fare la società - all’interno della fattispecie di cui all’art. 16, comma 2, lettera a), scindendo il “piano di coltivazione” dal “piano di recupero ambientale”, almeno per due ordini di ragioni:

- in primo luogo, perché sia nella lettera a) che nella lettera b) dell’art. 16 bis, comma 2, così come in numerose altre disposizioni regolamentari, il piano di coltivazione e il piano di recupero ambientale sono unitariamente considerati;

- in secondo luogo, perché, per come si evince dai contenuti del piano di recupero ambientale, quali delineati dall’art. 5, comma 6 e seguenti, dello stesso Regolamento, esso ha un notevole impatto sul territorio e sull’ambiente (avendo, tra l’altro, lo scopo di “prevedere e programmare l’insieme degli interventi finalizzati alla composizione di un assetto topografico, geomorfologico, idraulico e vegetazionale finale delle aree interessate dall’attività di coltivazione, idoneo ad accogliere gli usi e le destinazioni preesistenti e programmati dalla pianificazione vigente, in coerenza con le condizioni territoriali al contorno e di illustrare le opere, i tempi ed i modi per la sistemazione ambientale dell’area già oggetto di coltivazione, comprendendo lo smantellamento finale degli eventuali impianti previsti in sede di autorizzazione, dei servizi di cantiere ed eventualmente delle strade e altre opere di servizio, con indicate le modalità ed i tempi di attuazione”).

Proprio tale impatto giustifica la richiesta di autorizzazione paesaggistica nel caso in cui, ricadendo l’intervento in zona vincolata, il piano di recupero ambientale non sia stato attuato nei tempi previsti nell’originaria autorizzazione.

D’altronde, è più che ragionevole ritenere che il vincolo paesaggistico derivante dalla fascia di rispetto dai punti di interesse archeologico abbia lo scopo di preservare il patrimonio archeologico, non solo dal rischio proveniente dall’attività di scavo, ma anche da quello proveniente dall’attività di ripristino ambientale, atteso che questa, pur comprendendo il riempimento e il rimodellamento di un’area già scavata, comporta movimento terra e modificazione dei plurimi assetti del territorio considerati dalla normativa su richiamata.

Siffatta interpretazione della legge regionale trova poi riscontro nel periodo finale dell’art. 51, comma 6, del PTPR sopra riportato (“…l’autorizzazione è rilasciata dalla Giunta regionale con propria deliberazione, nel rispetto delle modalità di cui ai commi 7 e 8 ai fini di un adeguato recupero ambientale per la compatibilità di tutela paesaggistica del territorio”); questo, evidenziando quale sia la finalità dell’intervento regionale, rimarca la rilevanza da attribuire alla compatibilità ambientale di qualsivoglia intervento su cava, come bene sottolineato nella sentenza appellata che ha valorizzato <<il richiamo, del predetto comma 6, proprio al “rispetto delle modalità di cui ai commi 7 e 8 ai fini di un adeguato recupero ambientale”, che disciplinano, tra l’altro, le modalità del recupero ambientale, come le opere di rimodellamento del suolo in accordo con la morfologia dei luoghi; gli obblighi di risanamento e riqualificazione paesaggistico ambientale; il risanamento delle aree escavate (v. art. 51 PTP comma 7 e 8)>>.

4.1.4. Parimenti da condividere è la sottolineatura della sentenza concernente il fatto che <<nel caso di specie la richiesta di proroga è accompagnata dalla istanza di significativa “rettifica” del quantitativo delle terre e rocce da scavo: da quello autorizzato originariamente, di circa 194.059 mc, a quello nuovo richiesto di 430.443 mc (v. dati indicati nella istanza di rettifica - doc. 10 allegati al ricorso). Ciò giustifica, a fortiori, la necessità della autorizzazione paesaggistica, cui è rimessa ogni valutazione in merito.>>.

L’affermazione non è scalfita dal motivo di appello basato sul fatto che la “rettifica” si sia resa necessaria per un errore di calcolo del progetto originario. Invero, in disparte il fatto che l’errore del progettista va imputato alla società, rileva il dato incontestato del notevole incremento dell’importazione di terre e rocce dall’esterno, oggettivamente impattante sull’ambiente e potenzialmente anche sul paesaggio.

4.1.5. Va infine ritenuto che l’autorizzazione paesaggistica è necessaria anche a voler riconoscere che -come dedotto in appello- l’interferenza della fascia di rispetto dai punti di interesse archeologico abbia ad oggetto una porzione marginale dell’area di intervento (circa l’8%).

Invero rileva che l’intera area alla quale si riferisce l’autorizzazione estrattiva in favore della Inertrans, venuta a scadere, sia sottoposta al vincolo di cui sopra; la previsione della fascia di rispetto è solo uno degli effetti conseguenti all’apposizione del vincolo. Dato ciò, gli artt. 146, comma 14, del d.lgs. n. 42 del 2004 e 16 bis del Regolamento regionale n. 5/2005, impongono la valutazione, da parte delle autorità preposte alla tutela paesaggistica, dell’intero intervento da eseguirsi su detta area vincolata, senza che possa rilevare che esso coinvolga o meno, od in misura maggiore o minore, la fascia di rispetto.

4.1.5. Quanto infine alle modalità con le quali pervenire all’autorizzazione paesaggistica, è da escludere che questa possa formarsi in conferenza di servizi.

La normativa richiamata si riferisce al procedimento autorizzatorio ordinario secondo quanto previsto dall’art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004, da concludersi con apposita deliberazione di competenza della Giunta regionale.

4.1.6. Il secondo motivo di appello va quindi respinto.

4.2. Quanto al primo motivo, va accolta la censura di omessa pronuncia formulata avverso la sentenza appellata.

Questa non si è occupata dei vizi del procedimento svoltosi in conferenza di servizi, denunciati col primo motivo di ricorso, nemmeno al fine di affermarne l’assorbimento, come fatto invece con quelli denunciati col secondo motivo.

Le doglianze corrispondenti -sopra riassunte- vanno quindi esaminate in appello, secondo quanto appresso.

4.2.1. Il procedimento di rinnovo dell’autorizzazione, richiesto dalla società ai sensi dell’art. 16 bis, comma 2, lett. a), del Regolamento regionale n. 5/2005, deve intendersi avviato sostanzialmente ex novo con la comunicazione prot. n. 47 del 24.02.2023, acquisita agli atti con nota prot. NA4480 del 27.02.2023.

L’istanza modificava l’oggetto dell’autorizzazione rispetto alla precedente istanza avviata con prot. n. QL/10454 del 6 luglio 2022 e quindi avrebbe dovuto essere trattata come nuova dall’amministrazione procedente, Roma Capitale, diversamente da quanto in concreto avvenuto.

Le vicende procedimentali risultanti dagli atti sono infatti le seguenti:

- con l’istanza del 24 febbraio 2023 la società faceva presente di voler modificare l’oggetto dell’istanza che aveva dato luogo al precedente procedimento, mantenendo tuttavia la richiesta di “rettifica” del quantitativo di terre e rocce da importare dall’esterno, e chiedeva a Roma Capitale di indicare tutta la documentazione che l’amministrazione reputava necessaria all’istruttoria per poter concludere il procedimento;

- con la nota prot. NA/22776 del 10 ottobre 2023 Roma Capitale comunicava a Inertrans i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza ai sensi dell’art. 10 bis della legge n. 241/1990, invitando la società a presentare osservazioni e documentazione (ma non accennando al vincolo paesaggistico);

- la società produceva la documentazione richiesta e Roma Capitale con nota prot. NA/28100 del 15 dicembre 2023 disponeva la “riapertura” della conferenza di servizi ai sensi dell’art. 30 comma 4 della legge regionale n. 17/2004 e dell’art. 16 bis, comma 2, lett. a (non più lett. b) del R.R. n. 5/2005, ritenendo evidentemente superati i motivi ostativi comunicati il 10 ottobre 2023 (senza fare alcun cenno alla necessità di una previa autorizzazione paesaggistica);

- nuove integrazioni documentali (ma non tale ultima autorizzazione) erano richieste con nota di Roma Capitale del 12 gennaio 2024, seguita dalla produzione documentale della società in data 7 febbraio 2024;

- questa era trasmessa da Roma Capitale agli altri enti partecipanti alla conferenza di servizi con nota del 22 febbraio 2024;

- con tale nota era fissato un nuovo termine per i pareri di competenza e per l’eventuale riunione in modalità sincrona, prevedendo la necessità di quest’ultima in caso di atti di assenso condizionati o di atti di dissenso.

Sopravveniva il parere della Regione Lazio di cui alla nota del 19 marzo 2024 (che, pur affermando l’esistenza del vincolo paesaggistico, sul quale la competenza è della stessa Regione, faceva rinvio “alle competenze di codesta Autorità Procedente circa l’accertamento della necessità di acquisire l’Autorizzazione Paesaggistica ai sensi dell’art. 146 del D.Lgs. 42/04 finalizzata al rinnovo dell’attività estrattiva in oggetto”).

Tuttavia tale parere non veniva reso noto alla società istante, né veniva tenuta la riunione sincrona della conferenza di servizi, in quanto in data 19 aprile 2024 era adottato da Roma Capitale il provvedimento di conclusione con esito negativo della conferenza di servizi, impugnato col ricorso introduttivo.

4.2.2. Risulta per tabulas la lesione del legittimo affidamento e delle garanzie partecipative nei confronti della società istante, dato che:

- per un verso, a seguito della presentazione della nuova istanza, Roma Capitale avrebbe dovuto valutare -anche previa apposita interlocuzione con la Regione Lazio- la necessità o meno della preventiva autorizzazione paesaggistica, prospettandone la mancanza come motivo ostativo all’indizione o alla positiva conclusione di una (nuova) conferenza di servizi, mentre nessun accenno al vincolo paesaggistico è fatto nelle comunicazioni che hanno preceduto la nota del 15 dicembre 2023, così avendo ingenerato nell’istante un legittimo affidamento sulla non necessità dell’autorizzazione; d’altronde, in senso contrario, non può essere richiamato il parere regionale di cui alla nota del 6 giugno 2022, in quanto relativo al progetto, presentato ai sensi dell’art. 16 bis, comma 2, lett. b) del Regolamento regionale n. 5/2005, di ampliamento dell’attività estrattiva: una volta abbandonato tale progetto, la società avrebbe potuto fare affidamento sul fatto che le amministrazioni comunali e/o regionali si fossero diversamente determinate per la fattispecie oggetto della nuova istanza, che non coincideva affatto con la precedente in quanto riconducibile all’art. 16, comma 2, lett. a), non lett. b);

- per altro verso, una volta “riaperta” la conferenza di servizi, ed ottenuto il nuovo parere regionale del 19 marzo 2024, Roma Capitale avrebbe dovuto rendere noto quest’ultimo alla società, provocandone le relative osservazioni, ovvero dare luogo alla riunione sincrona, peraltro già programmata.

4.2.3. Ritiene il collegio che le dette violazioni procedimentali non siano irrilevanti, per il solo fatto che fosse comunque necessaria l’autorizzazione paesaggistica regionale della quale la società Inertrans era priva; né che il provvedimento adottato dall’amministrazione comunale il 19 aprile 2024 fosse perciò vincolato nel dispositivo (arg. ex art. 21 octies della legge n. 241/1990).

Vanno in proposito considerate le seguenti previsioni normative.

Il testo completo del ridetto art. 16 bis, comma 8, del Regolamento regionale è il seguente: <<In tutti i casi di rinnovo previsti dal presente articolo devono essere acquisiti i pareri, le autorizzazioni ed altri atti di assenso, comunque denominati, previsti dalla normativa vigente, con particolare riguardo alla valutazione di impatto ambientale (VIA) o verifica di assoggettabilità a VIA ai sensi del decreto legislativo 3 aprile 2006, n.152 (Norme in materia ambientale), in relazione al piano di coltivazione precedentemente autorizzato, qualora non siano stati acquisiti ai fini del rilascio dell’autorizzazione stessa ovvero siano scaduti, nonché in relazione allo sviluppo del piano di cui alla lettera b) del comma 2.>>.

Il testo di legge -letto in coerenza con i criteri di economicità e di efficacia che reggono l’attività amministrativa (arg. ex art. 1 della legge n. 241/1990) - comporta che pareri ed autorizzazioni necessari per il rinnovo dell’autorizzazione dell’attività estrattiva non debbano essere acquisiti necessariamente in via preventiva, ma l’acquisizione sia possibile anche nel corso del procedimento di rinnovo.

Più nello specifico, in ossequio ai detti criteri, il procedimento per il rinnovo dell’autorizzazione all’attività estrattiva va necessariamente coordinato con i procedimenti finalizzati al conseguimento di pareri o autorizzazioni che non si possono formare l’interno della conferenza di servizi.

D’altronde la stessa Roma Capitale ha interpretato la normativa vigente in termini conformi a quanto sopra, in occasione della presentazione della prima istanza della società Inertrans, quando la conferenza di servizi, indetta con le note dell’11 febbraio 2022, è stata sospesa dopo che la Regione Lazio, con la nota su citata del 7 giugno 2022, ha comunicato la necessità di presentare apposita istanza di autorizzazione paesaggistica in procedura ordinaria, riferita però- come detto- ad un progetto successivamente abbandonato.

4.2.4. La conferenza di servizi indetta dopo la presentazione della nuova, ultima istanza da parte della società non avrebbe potuto avere l’esito di cui al provvedimento censurato col ricorso introduttivo, che perciò risulta illegittimo.

In primo luogo, a seguito della presentazione dell’istanza protocollata il 27 febbraio 2023, risultando modificati, come detto, l’oggetto dell’autorizzazione richiesta dal privato e la norma di riferimento, si sarebbe dovuto procedere, da parte di Roma Capitale, al rinnovo dell’indizione di apposita conferenza di servizi.

Invece, la condotta dell’amministrazione procedente è stata contraddittoria.

Il provvedimento del 15 dicembre 2023, è stato infatti qualificato dall’amministrazione come di “riapertura” della conferenza di servizi già sospesa, lasciando intendere che continuassero ad avere effetto le attività già svolte nella precedente conferenza di servizi indetta nel febbraio 2022.

Tuttavia lo stesso provvedimento del 15 dicembre 2023 è conformato come provvedimento di indizione di una nuova conferenza di servizi decisoria ai sensi dell’art. 14, comma 2, della legge n. 241/1990, da effettuarsi in forma semplificata e in modalità asincrona ai sensi dell’art. 14 bis della legge n. 241/1990, atteso che contiene ex novo tutti gli elementi richiesti dal secondo comma dell’art. 14 bis, comma 2: in particolare, la fissazione dei termini perentori per la richiesta da parte delle amministrazioni coinvolte di integrazioni documentali e chiarimenti e per rendere le proprie determinazioni (lett. b e c del detto art. 14 bis, comma 2) con decorrenza dalla ricezione del provvedimento del 15 dicembre 2023.

Va data prevalenza al contenuto di quest’ultimo provvedimento ed alla sua riconducibilità alla previsione dell’art. 14 bis della legge n. 241 del 1990, come provvedimento di avvio di una conferenza di servizi destinata a valutare ex professo la nuova istanza della società ex art. 16, comma 2, lett. a), del Regolamento regionale.

4.2.5. In secondo luogo, dato quanto sopra, comunque la conferenza di servizi non si sarebbe potuta concludere -così come si è invece conclusa- con una determinazione di conclusione negativa produttiva dell’effetto di rigetto della domanda.

I possibili esiti, dopo la comunicazione della nota regionale del 9 marzo 2024, avrebbero potuto essere alternativamente i seguenti, in base al ridetto art. 14 bis:

- ai sensi del comma 5, qualora l’atto di dissenso della Regione Lazio fosse stato ritenuto “non …superabile”, Roma Capitale avrebbe potuto adottare una determinazione di conclusione negativa della conferenza di servizi. Trattandosi di procedimento ad istanza di parte, tale determinazione però non avrebbe potuto produrre l’effetto del rigetto della domanda, bensì -come peraltro dedotto dall’appellante a (fondata) censura del successivo provvedimento comunale del 14 maggio 2024 n. 9994 – soltanto “gli effetti della comunicazione di cui all’art. 10 bis” (art. 14 bis, comma 5, l. n. 241/1990), mentre nel caso di specie Roma Capitale ha attribuito al provvedimento del 19 aprile 2024 l’effetto del rigetto della domanda di rinnovo dell’autorizzazione. Per di più, la stessa Regione Lazio, come chiarito anche nella difesa giudiziale, aveva precisato che la nota del 9 marzo 2024 non avrebbe dovuto essere intesa come parere negativo, ma soltanto come indicazione sull’esatta procedura da attivare per l’acquisizione dell’autorizzazione paesaggistica: di qui, l’evidente possibilità di “superare” (secondo la terminologia dell’art. 14 bis, comma 5 citato) l’atto di dissenso dell’amministrazione regionale, senza chiudere ex abrupto la conferenza di servizi;

- anche in ragione di ciò, ai sensi del comma 6, l’amministrazione comunale procedente, ai fini dell’esame contestuale degli interessi coinvolti, avrebbe dovuto svolgere, nella data fissata ai sensi del comma 2, lett. d), la riunione della conferenza in modalità sincrona, ai sensi dell’art. 14 ter, che invece non è stata mai svolta (malgrado fosse stata programmata nel provvedimento del 15 dicembre 2023, indicando la data del 15 marzo 2024 “da confermare eventualmente a cura del Responsabile del procedimento”, poi modificata in quella del 18 aprile 2024, con la nota del 22 febbraio 2024) .

In ogni caso, anche a non voler dare corso a tale riunione, il termine per la conclusione del procedimento avrebbe potuto e dovuto essere sospeso -sospendendo la conferenza di servizi- al fine di consentire alla società di avviare dinanzi ai competenti uffici regionali la procedura ai sensi dell’art. 146 del d.lgs. n. 42/2004, eventualmente assegnando all’uopo un termine perentorio, per evitare sospensioni indeterminate.

4.3. Per tutte le ragioni fin qui esposte la determinazione di conclusione negativa della conferenza di servizi del 19 aprile 2024 è illegittima e va annullata, salve le ulteriori determinazioni da assumere in relazione all’istanza di rinnovo dell’autorizzazione all’attività estrattiva avanzata dalla società con comunicazione del 24 febbraio 2023, assunta a protocollo il 27 febbraio 2023.

5. Tale effetto conformativo rende opportuno l’esame del terzo motivo di appello, col quale è riproposto il secondo motivo del ricorso, dichiarato assorbito dalla sentenza gravata.

Con tale motivo viene avversata la seconda ratio decidendi esternata nella determinazione comunale del 19 aprile 2024 di conclusione negativa della conferenza di servizi.

Il passaggio della motivazione del provvedimento che si censura è il seguente:

<<tenuto conto che: …

non essendo pervenute tutte le integrazioni richieste alla proponente, gli Enti di seguito indicati non hanno potuto rilasciare il proprio parere di competenza: - Consorzio di Bonifica del Litorale Nord, con nota acquisita al prot. NA7205 del 05.04.2024;

- Città Metropolitana di Roma Capitale, Dipartimento III “Ambiente e Tutela del Territorio: Acqua – Rifiuti – Energia – Aree protette, nota prot. CMRC-2024-0037568 del 29.02.2024, acquisita ai prot.lli NA7439 dell’8.04.2024 e NA7463 del 09.04.2024;

- Roma Capitale - Dipartimento Ciclo dei Rifiuti, Prevenzione e Risanamento dagli Inquinamenti – Direzione Ciclo dei Rifiuti e Risanamento Ambientale – Servizio Autorizzazione impianti di gestione rifiuti e attività estrattive, di cui alla nota prot. NA798/2024. >>.

5.1. L’appellante denuncia, in primo luogo, la violazione dell’art. 14 bis della legge n. 241 del 1990 e del contraddittorio procedimentale, perché le note della Città Metropolitana di Roma Capitale e del Consorzio Bonifica Litorale Nord dell’aprile 2024 non sono state comunicate dall’amministrazione procedente alla società Inertrans, che ne ignorava l’esistenza prima di ricevere la comunicazione della determinazione di conclusione della conferenza con esito negativo; né Roma Capitale ha convocato la riunione in modalità sincrona, già fissata per la data del 18 aprile 2024 con la nota del 22 febbraio 2024, nella quale -se vi fosse stata- la società avrebbe potuto esporre le sue ragioni.

In conclusione, l’appellante deduce di non essere stata posta in grado di interloquire sulle note in parola con gravissima violazione del contraddittorio procedimentale.

5.2. In aggiunta, contesta che la mancata produzione di qualche documento richiesto possa essere, in sé, ostativa all’accoglimento di un’istanza di parte o alla positiva conclusione della conferenza di servizi, a meno che non si tratti di documenti ritenuti necessari, mentre sul punto la determinazione comunale sarebbe vaga e generica.

Per contro, l’appellante sostiene che le amministrazioni interessate (e Roma Capitale nel provvedimento negativo) avrebbero dovuto specificamente individuare la documentazione omessa ritenuta invece necessaria per la definizione del procedimento con esito positivo, donde il difetto di motivazione. L’onere motivazionale sarebbe stato ancora più severo in capo a Roma Capitale, stanti le vicende procedimentali e giudiziarie riassunte nel ricorso in appello (punto III.4, cui si fa rinvio).

5.3. Nel merito, poi, la società appellante sostiene che sia il Consorzio di Bonifica Litorale Nord sia la Città Metropolitana di Roma Capitale sarebbero state in possesso di tutte le informazioni necessarie ed avrebbero dovuto rendere il parere di competenza.

5.3.1. Quanto al Consorzio, competente ad esprimere il parere idraulico, l’appellante evidenzia come, a tutto voler concedere, l’integrazione documentale era stata richiesta con la nota prot. 8559 del 7 giugno 2022 e questa era stata seguita dalla risposta della società del 17 giugno 2022 (comunque relativa al progetto di sviluppo del piano di coltivazione su aree diverse da quelle autorizzate, differente dall’intervento oggetto della conferenza di servizi riaperta il 15 dicembre 2023) e, in ogni caso, qualsivoglia documentazione integrativa avrebbe dovuto essere richiesta nuovamente dal Consorzio entro il termine di quindici giorni dall’atto del 15 dicembre 2023 di riapertura della conferenza di servizi; termine, che era stato fissato dallo stesso atto ai sensi dell’art. 14 bis della legge n. 241 del 1990.

5.3.2. Tale termine valeva anche nei confronti della Città Metropolitana di Roma Capitale, ed era già scaduto quando, con la nota in commento, la stessa ha richiesto integrazioni documentali. Secondo l’appellante, l’amministrazione comunale non avrebbe dovuto prendere in considerazione la richiesta tardiva della Città Metropolitana, e di certo non avrebbe potuto sanzionare la società ricorrente per non avervi dato seguito.

Nel merito, la società sostiene che le informazioni richieste dalla Città Metropolitana sarebbero già state acquisite agli atti della conferenza di servizi.

6. Il motivo è fondato quanto ai denunciati vizi del procedimento.

6.1. Si è già detto, trattando il primo motivo di ricorso, dell’illegittimità del provvedimento del 19 aprile 2024 per avere concluso negativamente la conferenza di servizi senza comunicare alla società istante la nota regionale del 9 marzo 2024; identiche argomentazioni sorreggono il giudizio di illegittimità del provvedimento per non essere stato preceduto né dalla trasmissione alla Inertrans delle comunicazioni inviate dal Consorzio di Bonifica del Litorale Nord e dalla Città Metropolitana di Roma Capitale, e dalla concessione di termine per le osservazioni endoprocedimentali da parte dell’istante, né dalla riunione della conferenza in modalità sincrona ex art. 14 ter della legge n. 241 del 1990.

6.2. A tale vizio procedurale, imputabile a Roma Capitale quale amministrazione procedente, si aggiunge quello direttamente imputabile al Consorzio ed alla Città Metropolitana per non aver rispettato il termine perentorio loro assegnato col provvedimento del 15 dicembre 2023, ai sensi dell’art. 14 bis, comma 2, lett. b), come denunciato dall’appellante.

6.3. Ancora, il provvedimento appare viziato per non aver motivato in ordine alla necessità di specifica documentazione e comunque per non essersi pronunciato nel merito sulla base della documentazione acquisita agli atti, semmai esprimendosi in senso negativo, se la documentazione non fosse stata sufficiente a supportare l’istanza.

6.4. Va perciò affermata l’illegittimità del provvedimento del 19 aprile 2024 quanto alla seconda delle due rationes decidendi, basata sulla mancata integrazione documentale.

Data la violazione delle garanzie procedimentali previste dall’art. 14 bis della legge n. 241 del 1990 a tutela della posizione della società istante, quest’ultima non avrebbe potuto essere sanzionata con la determinazione di conclusione negativa della conferenza di servizi.

6.4.1. L’atto impugnato col ricorso introduttivo va quindi annullato anche per tale ragione, che comporta l’obbligo per l’amministrazione procedente di riavviare ab initio il procedimento relativo all’istanza di rinnovo dell’autorizzazione all’attività estrattiva avanzata dalla società con comunicazione del 24 febbraio 2023, assunta a protocollo il 27 febbraio 2023.

7. Col quarto motivo viene censurato il rigetto del terzo motivo del ricorso introduttivo proposto contro la nota di Roma Capitale del 14 maggio 2024, della quale viene riproposta in appello la domanda di declaratoria di nullità o di annullamento.

7.1. Premesso che il testo della nota censurato consiste nell’intimazione che “nel caso in cui la quantità di terre a disposizione non fosse sufficiente a completare il ripristino previsto, la società è tenuta comunque a recuperare morfologicamente con la quantità di terre ad oggi autorizzata”, l’appellante sostiene che la stessa sarebbe irrealizzabile.

Essendovi mancanza dell’oggetto dell’intimazione o comunque impossibilità di esso, la nota dovrebbe essere dichiarata nulla e, se non fosse viziato da nullità, il provvedimento sarebbe comunque annullabile per travisamento del presupposto della possibilità materiale e giuridica di realizzazione del recupero ambientale come previsto nel piano approvato con d.d. n. 959 del 21 dicembre 2024.

7.2. Con un ulteriore ordine di censure è dedotto il vizio di eccesso di potere per contraddittorietà ed illogicità manifesta laddove il provvedimento impugnato: non si fa carico della criticità, evidenziata dalla Inertrans in conferenza di servizi, che il quantitativo autorizzato di terre e rocce di scavo di provenienza esterna era insufficiente a completare il ripristino; rigetta l’istanza di rinnovo dell’autorizzazione ai fini del completamento del recupero ambientale; ma nel contempo intima alla società l’esecuzione del progetto di recupero ambientale, invece irrealizzabile per come autorizzato.

Inoltre, sarebbe riscontrabile il vizio di contraddittorietà perché Roma Capitale, da una parte, ha negato il rinnovo dell’autorizzazione col provvedimento del 19 aprile 2024, ma dall’altra pretende di imporre coattivamente la realizzazione del medesimo intervento.

Infine, il provvedimento sarebbe viziato da carenza di istruttoria e di motivazione per non aver dato conto della criticità più volte evidenziata dalla Inertrans, insuperabile se non mediante la rettifica del titolo autorizzativo in ordine al quantitativo del volume assentito di terre e rocce di scavo.

7.3. Con un ultimo ordine di censure sono dedotte plurime violazioni procedimentali, con conseguente illegittimità derivata del provvedimento del 9 settembre 2024, per violazione dell’art. 14 bis, comma 5, e dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990.

8. Il motivo è fondato.

8.1. Le violazioni procedimentali denunciate dall’appellante riguardano già, come detto, il provvedimento del 19 aprile 2024, sicché, essendo state effettivamente riscontrate come sopra, comportano l’illegittimità derivata:

- sia della determina nota del 14 maggio 2024 prot. NA/9994, di intimazione alla messa in sicurezza del sito, che già la sentenza appellata correttamente qualifica come “diretta conseguenza dell’esito negativo del procedimento di proroga”;

- sia della sopravvenuta nota del 9 settembre 2024 prot. NA/19078, di sollecito degli adempimenti della nota prot. NA9994 del 14 maggio 2024, che già la sentenza appellata correttamente qualifica come “atto meramente confermativo”.

8.2. Sebbene l’illegittimità derivata comporti l’annullamento di entrambi tali ultimi provvedimenti, è opportuno, ai fini dell’effetto conformativo di cui sopra, dare atto della fondatezza del quarto motivo di appello.

8.2.1. Sono fondate, in particolare, le censure di illegittimità del provvedimento di cui alla nota del 9 settembre 2024, per travisamento del presupposto, nonché per eccesso di potere per contraddittorietà ed illogicità manifesta e, ancora, per carenza di istruttoria e di motivazione, come formulate dalla parte appellante.

8.2.2. La sentenza di primo grado va riformata nella parte in cui ha respinto le corrispondenti censure, affermando:

- per un verso, che nessuna prestazione impossibile sarebbe stata richiesta alla società (perché nel provvedimento si dice che “è tenuta comunque a recuperare morfologicamente con la quantità di terre ad oggi autorizzata”) e che, avendo la società dichiarato che “l’intero quantitativo autorizzato è stato da tempo posto in opera”, la “presunta” prestazione impossibile sembrerebbe essere stata già realizzata;

- per altro verso, che l’esito negativo del procedimento di proroga sarebbe imputabile alla ricorrente: a monte, per aver errato nel quantitativo di terre e rocce di scavo necessario per il ripristino ambientale; a valle, per non avere provveduto a richiedere l’autorizzazione paesaggistica.

8.2.3. Fermo quanto sopra a proposito della richiesta di autorizzazione paesaggistica ex art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004, che va comunque avanzata dalla società Inertrans, è da escludere che -così come affermato dal T.a.r.- il procedimento non si sia chiuso positivamente per l’imputabilità alla società dell’<<errore materiale di cui alla prima presentazione>> riguardante i volumi di terre e rocce.

Su tale “errore materiale” non risulta essersi determinata l’amministrazione procedente, Roma Capitale, col provvedimento del 19 aprile 2024, né col provvedimento del 9 settembre 2024 – oggetto del quarto motivo – poiché, come denunciato dall’appellante, l’amministrazione procedente non si è fatto carico della criticità rappresentata dalla società.

8.2.4. Tale criticità è rilevante di per sé e impone che l’amministrazione si determini per la sua risoluzione, a prescindere dall’imputabilità di essa alla società.

Invero, risulta dagli atti -senza che sia stato contestato né smentito dall’autorità procedente o dalle altre amministrazioni coinvolte nella conferenza di servizi- che Inertrans ha già posto in opera il quantitativo di terre e rocce da scavo autorizzato, in tal modo riducendo la profondità del vuoto di cava, senza tuttavia riempirlo, quindi senza poter effettuare il recupero morfologico ed ambientale dell’area di cava.

Essendo prioritario interesse pubblico che l’area venga completamente recuperata, su tale recupero l’amministrazione procedente si deve determinare legittimamente.

8.2.5. La determinazione adottata in proposito col provvedimento del 14 maggio 2024 è illegittima perché:

- non tiene conto del presupposto di fatto dell’avvenuto impiego del quantitativo di terre e rocce di scavo già autorizzato (eventualmente anche al fine di smentirlo in tutto o in parte) e quindi non si fa carico della dedotta irrealizzabilità materiale del progetto di recupero ambientale come autorizzato;

- appare del tutto illogica, per incompatibilità con detto presupposto ed anche soltanto in sé considerata, la precisazione che “nel caso in cui la quantità di terre a disposizione non fosse sufficiente a completare il ripristino previsto, la società è comunque tenuta a recuperare morfologicamente con la quantità di terre ad oggi autorizzate”;

- avendo così deciso, l’amministrazione capitolina è incorsa nel vizio appena detto di illogicità manifesta, ma anche di contraddittorietà, considerato che il completamento del recupero ambientale è possibile soltanto previo rinnovo dell’autorizzazione;

- sulla richiesta di rettifica del volume assentito di terre e di rocce di scavo è poi mancata l’istruttoria e, di conseguenza, manca una motivazione coerente con la situazione materiale e giuridica rappresentata dalla Inertrans.

9. In conclusione, vanno accolti i motivi primo, terzo e quarto di appello, respinto invece il secondo. Per l’effetto, in parziale riforma della sentenza di primo grado ed accogliendo i corrispondenti motivi di ricorso e motivi aggiunti, vanno annullati i provvedimenti impugnati. Va quindi disposto che le amministrazioni interessate si determinino nuovamente, secondo quanto sopra illustrato, in ordine all’istanza di rinnovo dell’autorizzazione, ai sensi dell’art. 16 bis, comma 2, lett. a) del Regolamento regionale n. 5/2005, ai fini del recupero ambientale, avanzata dalla società Inertrans con comunicazione acquisita agli atti con la nota prot. NA 4480 in data 27 febbraio 2023, ferma restando la necessità della presentazione, da parte della società, di formale istanza in via ordinaria di autorizzazione paesaggistica da parte della Giunta regionale, ai sensi dell’art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004.

9.1. La peculiarità della vicenda amministrativa oggetto di contenzioso consente di compensare per giusti motivi le spese processuali dei due gradi.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, respinto il secondo motivo, accoglie i restanti e, in riforma della sentenza gravata, accoglie i corrispondenti motivi del ricorso introduttivo e del ricorso per motivi aggiunti e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati, con le statuizioni consequenziali di cui in motivazione.

Spese dei due gradi compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Caringella, Presidente

Alberto Urso, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere, Estensore

Marina Perrelli, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere