Cass. Sez. III n. 15946 del 04 maggio 2026 (CC 11 feb 2026)
Pres. Ramacci Rel. Noviello Ric. Catapano e altro
Urbanistica. Sanatoria edilizia, decreto "Salva Casa" e poteri di accertamento del giudice penale
In tema di reati edilizi, la procedura di sanatoria introdotta dall’art. 36-bis d.P.R. 380/2001 (c.d. decreto "Salva Casa") è applicabile limitatamente alle parziali difformità e non si estende agli interventi eseguiti in totale assenza di titolo o in totale difformità, i quali integrano la violazione dell’art. 44 lett. b) d.P.R. 380/2001. Il giudice penale, incaricato dell'esecuzione dell'ordine di demolizione, ha il potere-dovere di verificare la sussistenza effettiva dei requisiti di legge per la sanatoria dell'opera, a prescindere dall'eventuale formazione del silenzio-assenso o dalla scadenza dei termini per l'autoannullamento dell'atto amministrativo. Tale sindacato non costituisce "disapplicazione" dell'atto, ma un vaglio di conformità del fatto alla disciplina urbanistica vigente. Inoltre, il principio di proporzionalità nell'esecuzione della demolizione di un immobile ad uso abitativo non può essere invocato qualora il rischio di perdita dell'abitazione derivi dall'inerzia del condannato nel ricercare soluzioni alternative durante il lungo lasso di tempo intercorso tra l'ordine di demolizione e la sua effettiva esecuzione.
RITENUTO IN FATTO
La corte di appello di Napoli quale giudice dell’esecuzione è stato adito da Catapano Palmina e Cuccolo Angelo per la revoca o sospensione dell’ingiunzione a demolire n. 21/24 RESA emessa dalla Procura Generale della Corte di appello di Napoli e, a seguito di parere del P.G e dopo avere sentito le parti, ha respinto l’istanza,,.
Avverso la ordinanza sopra indicata del tribunale, propongono ricorso per cassazione Catapano Palmina e Cuccolo Angelo mediante il proprio difensore, proponendo quattro motivi di impugnazione.
Con il primo motivo deducono vizi di violazione di legge e di motivazione. La Corte a fronte di una parziale difformità da titolo edilizio realizzata, avrebbe dovuto demandare al comune di Poggiomarino il compito di chiarire se l’immobile poteva ottenere una autorizzazione in sanatoria posto che sarebbe stata avanzata istanza di accertamento di conformità edilizia il 5 marzo del 2025 senza che nessuna decisione sia intervenuta,.
Con il secondo motivo deducono il vizio di violazione di legge I ricorrenti, proprietari dal 2018 /2019 rispetto ad opere abusive anteriori, si sarebbero attivati per rendere le stesse conformi agli strumenti urbanistici. E precisato che in assenza di piani di recupero sarebbe scattata dal 2004 la ristrutturazione libera previa demolizione e ricostruzione con ampliamento al 30% rispetto al volume esistente si osserva che l’intervento realizzato sarebbe di parziale difformità dal titolo edilizio rilasciato con concessione edilizia n. 203/90. Il Comune di Poggiomarino potrebbe emettere una decisione favorevole,.
Con il terzo motivo deducono la illogicità e contraddittorietà della motivazione per i motivi sopra esposti.
Con il quarto motivo deducono che l’opera soddisfa bisogni familiari e la famiglia non dispone di altra soluzione abitativa.
CONSIDERATO IN DIRITTO
I primi tre motivi sono omogenei e devono essere esaminati congiuntamente afferendo nella sostanza al tema della necessaria istruttoria da svolgersi da parte del giudice dell’esecuzione a fronte di istanza di conformità edilizia ancora pendente.
1.1. L’opera alla luce anche della ordinanza impugnata consiste in un originario fabbricato che una concessione edilizia del 1990 consentiva di ristrutturare previa demolizione e ricostruzione con pari altezze. Il manufatto originario consistente solo in piano terra si sarebbe dovuto trasformare in una costruzione di due piani, piano terra e primo piano rispettosa delle originaria altezze. Tuttavia venne realizzato un solo piano. E con una altezza di 4 metri che nel disegno complessivo di quanto autorizzato, per totali 5,9 metri, non poteva certamente inserirsi nel titolo autorizzativo nemmeno in parte. Si trattava dunque, a rigore, di opera in totale difformità da quanto realizzato. Nel frattempo la concessione del 1990 evidentemente decadeva a fronte di nuovi interventi edilizi del 2004, oggetto della condanna cui è correlato l’ordine di demolizione in discussione: in particolare si è realizzato un nuovo piano al di sopra dell’unico piano eseguito in relazione alla concessione del 1990 anche esso abusivo per quanto prima indicato. Si accertava alfine la ultimazione residenziale del piano in sopraelevazione,,,.
1.2. Seguiva secondo l’ordinanza, in data 5.3.2025 la richiesta di sanatoria ex art. 36 bis del cd. DL salva casa e rispetto al formato silenzio assenso seguiva un provvedimento di autoannullamento comunale dello stesso con cui si evidenziava che la concessione del 1990 al tempo dei lavori di prosecuzione era ormai scaduta.
1.3. Sul punto il giudice ha congruamente richiamato principi per cui a fronte della decadenza del titolo l’opera realizzata dopo è del tutto abusiva quale intervento in totale assenza della concessione. Ha aggiunto che la sopraelevazione contemplata con la sentenza di condanna integra una nuova opera non sanabile ex art. 36 bis citato. Non risultano poi pratiche di sanatoria pendenti e lo stesso comune ha escluso la sanabilità delle opere. Il giudice ha anche escluso ogni violazione del principio di proporzionalità a fronte delle numerose e ripetute violazioni, non solo edilizie, realizzate nel tempo dai ricorrenti, anche mediante violazioni di sigilli. Per cui essi erano assolutamente consapevoli della abusività dell’opera. Tra la condanna, irrevocabile nel 2010 e la ingiunzione a demolire contestata, del 2025, decorrevano ben 15 anni e in precedenza il comune già emetteva una propria ordinanza di demolizione del 2004 e notificata agli interessati, che quindi per un lungo arco di tempo si erano disinteressati dal ricercare soluzioni abitative alternative,.
1.4. La predetta circostanza della notifica della ordinanza comunale di demolizione potrebbe a rigore sancire la acquisizione definitiva dell’opera al patrimonio comunale, seppur ad oggi non rilevata dai giudici, con conseguente deficit dei ricorrenti quanto alla legittimazione ad interloquire in relazione alla sanatoria dell’opera.
Appare evidente che alla luce del suesposto quadro, che non trova confutazione adeguata da parte della difesa, tantomeno mediante allegazione di opposta documentazione, la decisione contestata è legittima e coerente, priva di ogni vizio. In linea del resto con i seguenti principi:
in tema di reati edilizi, l'Autorità giudiziaria, nel dare esecuzione all'ordine di demolizione di un immobile abusivo costituente l'unica abitazione familiare, è tenuta a rispettare il principio di proporzionalità enunciato dalla giurisprudenza convenzionale nelle sentenze della Corte EDU, 21/04/2016, Ivanova e Cherkezov c. Bulgaria, e della Corte EDU, 04/08/2020, Kaminskas c. Lituania, a condizione che chi intenda avvalersene si faccia carico di allegare, in modo puntuale, i fatti addotti a sostegno del suo rispetto. (In motivazione, la Corte ha precisato che tali fatti, ove allegati dall'autore dell'abuso, non possono dipendere dalla sua inerzia ovvero dalla volontà sua o del destinatario dell'ordine, non potendo il condannato lucrare sul tempo inutilmente trascorso dalla data di irrevocabilità della sentenza, posto che l'ingiunzione a demolire trova causa proprio dalla sua inerzia). (Sez. 3, n. 21198 del 15/02/2023, Esposito, Rv. 284627 - 01);
la valutazione di un'opera edilizia abusiva va effettuata con riferimento al suo complesso, non potendosi considerare separatamente i suoi singoli componenti, (Sez. 3, n. 4048 del 06/11/2002 Cc. (dep. 29/01/2003 ) Rv. 223365 - 01). In altri termini, il regime dei titoli abilitativi edilizi non può essere eluso attraverso la suddivisione dell'attività edificatoria finale nelle singole opere che concorrono a realizzarla, astrattamente suscettibili di forme di controllo preventivo più limitate per la loro più modesta incisività sull'assetto territoriale. L'opera deve essere infatti considerata unitariamente nel suo complesso, senza che sia consentito scindere e considerare separatamente i suoi singoli componenti e ciò ancor più nel caso di interventi su preesistente opera abusiva (Sez. 3, n. 5618 del 17/11/2011 (dep.2012), Rv. 252125; Sez. 3 n. 34585 del 22/4/2010, non massimata; Sez. 3, n. 20363 del 16/3/2010, Rv. 247175; Sez. 3, n. 4048 del 6/11/2002 (dep. 2003), Rv. 223365). Consegue che la valutazione dell'opera, ai fini della individuazione del regime abilitativo applicabile, deve riguardare il risultato dell'attività edificatoria nella sua unitarietà, non potendosi considerare separatamente i singoli componenti ( da ultimo Sez. 3, n. 21192 del 04/04/2023 Ud. (dep. 18/05/2023 ) Rv. 284626 – 01). (cfr. anche e amplius in motivazione Sez. 3, Sentenza n. 119 del 2026 non massimata) Nel caso di specie, per quanto sopra osservato, a rigore è abusivo l’intero edificio, atteso che anche l’originaria creazione di un solo piano per ben 4 metri rispetto a 5,9 originari in luogo della autorizzata demolizione e ricostruzione, con creazione di 2 piani entro i 5,9 metri originari e preesistenti di altezza, integra una opera del tutto difforme da quanto autorizzato e quindi un’opera nuova priva di titolo edilizio. La difformità totale si verifica allorché si costruisca un "aliud pro alio" e ciò è riscontrabile allorché i lavori eseguiti tendano a realizzare opere non rientranti tra quelle consentite, che abbiano – come nel caso in parola circa i primi interventi - una loro autonomia e novità, oltre che sul piano costruttivo, anche su quello della valutazione economico-sociale. In correlazione a ciò rileva l’ulteriore principio, eppur non citato in ordinanza, per cui in tema di reati edilizi, la sopraelevazione di una costruzione realizzata "sine titulo" e non sanzionata costituisce ripresa dell'attività criminosa originaria, integrante, in quanto tale, un nuovo reato, sicché l'ordine di demolizione seguito alla condanna del soggetto che se n'è reso autore afferisce all'intero manufatto abusivo e, nel caso in cui sia stata presentata e penda ancora istanza di condono in relazione alla parte dell'immobile inizialmente edificata, questa non sarà sanabile, al pari della successiva sopraelevazione. (Sez. 3, n. 10054 del 22/01/2025, Rv. 287658 - 01);
per il reato di cui all’art. 44 lett. b), d.P.R. n. 380 del 2001, quale quello qui in esame, non è ammessa la sanatoria dell’art. 36-bis d.P.R. n. 380 del 2001 nella formulazione del cosiddetto decreto Salva Casa (d.l. 29 maggio 2024, n. 9, convertito con modifiche dalla legge 24 luglio 2024, n. 105), che ha oggetto solo le difformità parziali che integrino eventualmente la violazione dell’art. 44 lett. a), d.P.R. n. 380 del 2001. Questa Corte ha già avuto modo di chiarire che l’ambito applicativo dell’art. 36-bis d.P.R. 380 del 2001, come novellato, ha una portata limitata, prevedendo che solo le violazioni edilizie derivanti da parziali difformità dal permesso di costruire o dalla segnalazione certificata di inizio attività, nonché conseguenti ad assenza o difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività e a variazioni essenziali ai sensi dell’art. 32 d.P.R. 380 del 2001, possono essere regolarizzate, qualora risultino conformi ai requisiti prescritti dalla disciplina edilizia vigente al momento della realizzazione e alla disciplina urbanistica vigente al momento della presentazione della domanda (Sez. 3, Sentenza n. 34813 del 2025 non massimata; Sez. 3, n. 16689 del 06/05/2025, Lanzi, non mass.);
costituisce espressione di un orientamento consolidato di questa Corte, il principio secondo cui è da riconoscersi al giudice un potere-dovere di valutazione del titolo abilitativo finalizzato, non tanto ad una valutazione di legittimità prodromica all'eventuale disapplicazione, quanto piuttosto, e precipuamente, ad una verifica della sussistenza effettiva dei presupposti, di fatto e di diritto, dai quali dipende l'estinzione del reato (fra le tante Sez. 3, n. 27977de1 4/4/2019,; Sez. 3, n. 46477 del 13/7/2017, Rv. 273218; Sez. 3, n. 26144 del 22/4/2008. Papa, Rv. 240728; Sez. 3 n. 23080 del 16/4/2008,); 5). quanto alla tesi difensiva, citata ma respinta in ordinanza, secondo la quale la formazione del titolo sanante, per silenzio assenso in ragione del decorso del termine dalla domanda in assenza di provvedimenti dell'autorità amministrativa determinerebbe la caducazione dell'ordine di demolizione, senza la possibilità di autoannullamento, come invece in concreto intervenuto, siccome fuori termine, è sufficiente osservare, e occorre ribadirlo, che al di là della tematica dei termini amministrativi previsti ai sensi della L. 241/90 per interventi determinati di autoannullamento, rileva in questa sede, piuttosto, il principio per cui il giudice penale ha il potere dovere di sindacare la legittimità del titolo: sulla base di tale fondamentale principio, deve ribadirsi innanzitutto, che la predetta tesi difensiva circa la avvenuta formazione, comunque, del silenzio assenso e, in sostanza, la non disapplicabilità di tale atto, finisce per riproporre posizioni ancorate ai principi della Sezioni Unite Giordano (n. 3 del 31/1/1987, Rv. 175115) che da decenni la giurisprudenza ordinaria e amministrativa ha abbandonato, sostenendo invece che l'incidenza del provvedimento amministrativo su un reato già commesso impone al giudice penale di "controllare, pieno iure, la sussistenza dei presupposti per la sua emanazione e dei requisiti di forma e di sostanza richiesti dalla legge per il corretto esercizio del potere di rilascio" ( Sez. 3, n. 9331 del 21/11/2023,). In altri termini, la tesi di cui alla difesa e citata in ordinanza, della avvenuta quanto insuperabile maturazione del silenzio assenso anche in eventuale assenza dei requisiti di legge, appare fuorviante ed eccentrica rispetto alla consolidata giurisprudenza di legittimità, secondo cui le verifiche del giudice penale in materia di consumazione di reati edilizi come anche della loro eventuale estinzione per sanatoria, non implicano anche la potenziale "disapplicazione" degli eventuali titoli amministrativi intervenuti ab origine rispetto all'edificazione ovvero sopravvenuti poi "a sanatoria", bensì impongono un più ampio e complesso vaglio di conformità della fattispecie concreta rispetto ai requisiti urbanistici e/o di sanatoria stessa; cosicchè, l'esito negativo di tali accertamenti non determina, anche in presenza di provvedimenti autorizzativi o di sanatoria rilasciati (tantomeno per silenzio assenso), la loro "disapplicazione", ma un più generale giudizio negativo sulla sussistenza dei requisiti di legge per la realizzazione dell'opera o per la sua stessa sanatoria. Con l'ulteriore conseguenza per cui non osta alla predetta verifica del giudice penale ogni disquisizione - pur proposta in via difensiva come risulta in ordinanza, e probabilmente richiamandosi alla portata, tra gli altri, dell'art. 21 nonies L. 241/1990 - circa la persistente efficacia, se non più autoannullabile, dell'atto di sanatoria formatosi per silenzio assenso, una volta decorsi i termini previsti dalla domanda, ancorchè in assenza dei requisiti di legge. Va comunque anche ricordato che secondo quello stesso orientamento della giurisprudenza amministrativa, che sostiene la possibile formazione del silenzio assenso anche in mancanza di requisiti di legge previsti per il rilascio formale del provvedimento, così che il relativo difetto non impedirebbe il perfezionarsi della fattispecie provvedimentale, va distinta l'ipotesi della "radicale 'inconfigurabilità' giuridica dell'istanza: quest'ultima, cioè, per potere innescare il meccanismo di formazione silenziosa dell'atto, deve essere quantomeno aderente al 'modello normativo astratto' prefigurato dal legislatore" (cfr. per tutte al riguardo Cons. St., sez. VI, 8 luglio 2022, n. 5746). Con la conseguenza per cui la mancanza di legittimazione in capo all'autore della domanda ( che nel caso in esame, salvo eventuali ulteriori verifiche ove ritenute necessarie, potrebbero persino avere perso la titolarità dell’immobile a seguito della intervenuta notifica dell’ordine comunale di demolizione ex art. 31 del DPR 380/01) comunque impedirebbe la formazione del silenzio assenso. Dunque, e in altri termini, deve sottolinearsi il principio per cui “l'esito negativo degli accertamenti del giudice penale in materia di conformità della fattispecie concreta rispetto ai requisiti urbanistici e/o di sanatoria stessa non determina, anche in presenza di provvedimenti autorizzativi o di sanatoria per silenzio assenso, la loro "disapplicazione", ma un più generale giudizio negativo sulla sussistenza dei requisiti di legge per la realizzazione dell'opera o per la sua stessa sanatoria. Con l'ulteriore conseguenza per cui non osta alla predetta verifica del giudice penale ogni disquisizione circa la persistente efficacia, dell'atto di sanatoria o autorizzativo formatosi per silenzio assenso, ancorchè in assenza dei requisiti di legge, se non più autoannullabile una volta decorsi i termini a tale proposito previsti dal legislatore; poiché il giudizio di verifica del giudice penale non riguarda l’atto bensì opera su un diverso piano, riguardando la corrispondenza tra il fatto e la disciplina urbanistica vigente nella prospettiva della sussistenza, persistenza o meno del reato”. (cfr,. in motivazione sez. 3 n. 18467 del 19.3.2025 imp. Colella non massimata),,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,.
Sulla base delle considerazioni che precedono, la Corte ritiene pertanto che i ricorsi debbano essere dichiarati inammissibili, con conseguente onere per i ricorrenti, ai sensi dell'art. 616 cod. proc. pen., di sostenere le spese del procedimento. Tenuto, poi, conto della sentenza della Corte costituzionale in data 13 giugno 2000, n. 186, e considerato che non vi è ragione di ritenere che i ricorsi siano stati presentati senza “versare in colpa nella determinazione della causa di inammissibilità”, si dispone che i ricorrenti versino la somma, determinata in via equitativa, di euro tremila in favore della Cassa delle Ammende,.
P.Q.M.
dichiara inammissibili i ricorsi e condanna i ricorrenti al pagamento delle spese processuali e della somma di euro tremila in favore della Cassa delle Ammende
Così è deciso, 11/2/2026
