Cons. Stato Sez. VI n. 3663 del 23 maggio 2011
Urbanistica. Approvazione PRG e conflitto di interessi
Con riguardo agli effetti dell’obbligo di astensione in sede di votazione dello strumento urbanistico dei consiglieri in posizione di conflitto di interessi ai sensi dell'art. 78, d.lgs. nr. 267 del 2000, è legittima – proprio al fine di evitare difficoltà insormontabili nei Comuni di medie e piccole dimensioni – l'approvazione dello strumento urbanistico per parti separate, con l’astensione per ciascuna di esse di coloro che in concreto vi abbiano interesse, purché a ciò segua una votazione finale dello strumento nella sua interezza; in tale ipotesi a quest’ultima votazione non si applicano le cause di astensione, dal momento che sui punti specifici oggetto del conflitto di interesse si è già votato senza la partecipazione dell’amministratore in conflitto
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
N. 03663/2011REG.PROV.COLL.
N. 09143/2010 REG.RIC.
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello nr. 9143 del 2010, proposto dal COMUNE DI BUSSOLENGO, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Eugenio Lequaglie e Mario Sanino, con domicilio eletto presso quest’ultimo in Roma, viale Parioli, 180,
contro
il signor Antonio GIRELLI, rappresentato e difeso dagli avv.ti Andrea Manzi e Riccardo Ruffo, con domicilio eletto presso il primo in Roma, via F. Confalonieri, 5,
per l’annullamento e/o la riforma,
previa sospensione dell’efficacia,
della sentenza nr. 4338/2010, pubblicata il 3 settembre 2010, mai notificata, resa sul ricorso nr. 1079/2007 dal Tribunale Amministrativo Regionale del Veneto.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’appellato signor Antonio Girelli;
Viste le memorie prodotte dall’Amministrazione appellante (in date 8 e 19 aprile 2011) e dall’appellato (in date 8 e 19 aprile 2011) a sostegno delle rispettive difese;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, all’udienza pubblica del giorno 10 maggio 2011, il Consigliere Raffaele Greco;
Uditi l’avv. Lequaglie per l’Amministrazione appellante e l’avv. Manzi per l’appellato;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Il Comune di Bussolengo ha impugnato, chiedendone la riforma previa sospensione dell’esecuzione, la sentenza con la quale il T.A.R. del Veneto, accogliendo il ricorso del signor Antonio Girelli, ha annullato gli atti relativi all’approvazione della variante generale al Piano di Recupero del centro storico del Comune predetto.
A sostegno dell’impugnazione, l’Amministrazione comunale ha dedotto:
1) violazione e/o falsa applicazione dell’art. 78 del decreto legislativo 18 agosto 2000, nr. 267, in relazione alla previsione, contenuta nel comma 4, secondo cui in caso di violazione delle norme sul conflitto di interesse nell’ambito dell’approvazione degli strumenti urbanistici si deve operare l’annullamento e la sostituzione delle sole parti in cui era riscontrabile il conflitto; manifesta illogicità e contraddittorietà intrinseca;
2) omesso rilievo della carenza di interesse ad agire da parte del ricorrente; ultrapetizione;
3) erronea e/o falsa applicazione dell’art. 78 del d.lgs. nr. 267 del 2000 sotto altro profilo, nonché dell’art. 19 del Regolamento per la disciplina delle adunanze consiliari del Comune di Bussolengo.
Nel costituirsi, l’appellato signor Antonio Girelli, oltre a opporsi all’accoglimento dell’appello siccome infondato e ad eccepirne in limine l’inammissibilità, ha riproposto come segue i motivi di censura rimasti assorbiti nella sentenza impugnata (ai quali il Comune appellante aveva replicato, a titolo cautelativo, già in sede di appello):
1) violazione dell’art. 19 della legge regionale 23 aprile 2004, nr. 11;
2) eccesso di potere per illogicità, travisamento dei fatti, sviamento;
3) violazione del P.R.G. di Bussolengo e, in particolare, delle Norme Tecniche di Attuazione previste per la zona A (centro storico); violazione dell’art. 27 della legge 5 agosto 1978, nr. 457;
4) violazione dell’art. 11, comma 2, della legge regionale 27 giugno 1985, nr. 61; eccesso di potere per difetto di istruttoria e falsa rappresentazione della realtà;
5) violazione dell’art. 49 del d.lgs. nr. 267 del 2000; violazione dell’art. 42 Cost.; violazione dell’art. 7 della legge 7 agosto 1990, nr. 241, e del d.P.R. 8 giugno 2001, nr. 327; eccesso di potere per difetto di istruttoria;
6) eccesso di potere per illogicità, manifesta irragionevolezza, travisamento dei fatti.
Entrambe le parti hanno affidato a memorie il successivo svolgimento delle rispettive tesi.
Alla camera di consiglio del 7 dicembre 2010, fissata per l’esame della domanda incidentale di sospensiva, questo è stato differito sull’accordo delle parti, per essere abbinato alla trattazione del merito.
All’udienza del 10 maggio 2011, la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. È impugnata la sentenza con la quale il T.A.R. del Veneto, accogliendo il ricorso proposto dal signor Antonio Girelli, ha annullato gli atti relativi all’approvazione di una variante generale al Piano di Recupero del centro storico del Comune di Bussolengo.
L’annullamento è stato determinato dalla ritenuta violazione dell’art. 78 del decreto legislativo 18 agosto 2000, nr. 267, e dell’art. 19 del Regolamento per la disciplina delle adunanze consiliari del Comune di Bussolengo: infatti, essendo stato approvato lo strumento urbanistico nella sua interezza dopo che alcuni consiglieri si erano astenuti dal partecipare alle precedenti votazioni concernenti singole zone o aree, e avendo tali consiglieri invece preso parte a tale votazione finale, detta partecipazione è stata ritenuta illegittima, con la conseguenza che – dovendo escludersi la partecipazione dei consiglieri in conflitto di interesse – la delibera doveva considerarsi adottata in assenza del quorum strutturale previsto dal citato art. 19.
2. Ciò premesso, va preliminarmente esaminata l’eccezione di inammissibilità dell’appello sollevato dall’appellato, il quale assume la carenza di potere del Sindaco a rilasciare il mandato ad litem, in quanto a ciò sarebbe stato autorizzato da una delibera consiliare a sua volta viziata perché votata dai consiglieri che, in occasione della votazione sul provvedimento urbanistico per cui è causa, si trovavano in posizione di conflitto d’interessi.
L’eccezione è infondata.
Ed invero, come correttamente rilevato dall’Amministrazione resistente, non può ipotizzarsi conflitto di interessi, ai sensi dell’art. 78 del d.lgs. nr. 267 del 2000, in relazione a una delibera con la quale ci si limita ad autorizzare l’impugnativa di una sentenza cha ha annullato un atto comunale, trattandosi di atto “neutro” (e cioè in sé non produttivo di effetti né favorevoli né sfavorevoli per chi lo vota) ed essendo altresì non censurabile la scelta del Comune di difendere in giudizio i propri provvedimenti.
Né tale conclusione può mutare per il fatto che la sentenza di primo grado abbia ritenuto gli atti impugnati viziati per effetto di conflitto di interessi, anche perché l’opposta opinione condurrebbe alla paradossale conclusione per cui l’amministratore pubblico, il quale sia intenzionato a contestare una sentenza nella quale si assuma – a suo dire ingiustamente – la sussistenza di tale conflitto, sarebbe sempre impossibilitato a farlo proprio a motivo della situazione di conflitto la cui sussistenza intenderebbe contestare: il che, con ogni evidenza, è contrario a elementari principi in tema di diritto di difesa ex art. 24 Cost.
3. Nel merito, l’appello dell’Amministrazione comunale è fondato e pertanto meritevole di accoglimento.
4. Infatti, con riguardo agli effetti dell’obbligo di astensione in sede di votazione dello strumento urbanistico dei consiglieri in posizione di conflitto di interessi ai sensi del citato art. 78, d.lgs. nr. 267 del 2000, questa Sezione si è già espressa nel senso della legittimità – proprio al fine di evitare difficoltà insormontabili nei Comuni di medie e piccole dimensioni – di una approvazione dello strumento urbanistico per parti separate, con l’astensione per ciascuna di esse di coloro che in concreto vi abbiano interesse, purché a ciò segua una votazione finale dello strumento nella sua interezza; si è aggiunto anche che in tale ipotesi a quest’ultima votazione non si applicano le cause di astensione, dal momento che sui punti specifici oggetto del conflitto di interesse si è già votato senza la partecipazione dell’amministratore in conflitto (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 22 giugno 2004, nr. 4429).
Alla luce di tale orientamento, che il Collegio condivide, risulta legittimo l’operato dell’Amministrazione nel caso di specie, essendosi proceduto a votazioni separate (fra le quali, per quanto qui interessa, quella relativa al suolo in proprietà dell’odierno appellato, nella quale un solo consigliere si astenne) e quindi a votazione finale della variante nella sua globalità, con la regolare partecipazione di tutti gli amministratori che nelle singole votazioni precedenti avevano ritenuto di non partecipare alla deliberazione.
Ne consegue che nemmeno può parlarsi di insussistenza del quorum strutturale di cui all’art. 19 del Regolamento consiliare, atteso che:
a) in nessuna delle votazioni parziali è contestata la sussistenza del detto quorum, essendosi registrata in ciascuna di esse l’astensione di uno o due consiglieri;
b) del pari pacifica è la sussistenza del quorum nella votazione finale, in occasione della quale – come si è visto – nessun consigliere aveva l’obbligo di astenersi.
Le considerazioni che precedono, disvelando l’infondatezza delle censure accolte dal primo giudice, consentono di sorvolare sulle questioni – pure sollevate dall’Amministrazione appellante – in ordine alla sussistenza o meno dell’interesse a ricorrere in capo all’originario istante (ivi compresa quella di un eventuale interesse “strumentale” all’integrale rinnovazione dell’attività pianificatoria, per effetto dell’auspicato travolgimento dell’intero strumento a causa del prospettato vizio procedimentale).
Inoltre, può omettersi anche l’approfondimento dell’ulteriore questione se l’obbligo di astensione ex art. 78, d.lgs. nr. 267 del 2000 comporti anche la necessità di un allontanamento fisico dall’aula dell’amministratore in conflitto di interessi, dal momento che su tale punto il primo giudice si è espresso nel senso dell’insussistenza di tale necessità, con statuizioni non oggetto di impugnazione incidentale da parte dell’odierno appellato.
5. La fondatezza dell’appello dell’Amministrazione comporta altresì la necessità di esaminare gli ulteriori motivi di ricorso rimasti assorbiti in primo grado, qui riproposti con la memoria di costituzione dell’appellato ai sensi dell’art. 101, comma 2, cod. proc. amm.
Tali motivi, peraltro, sono tutti infondati.
5.1. Con un primo ordine di doglianze, si assume l’illegittimità della variante per cui è causa in quanto non assistita dalla documentazione prescritta dall’art. 19 della legge regionale del Veneto 23 aprile 2004, nr. 11.
Al riguardo, come correttamente evidenziato dall’Amministrazione appellante, l’elencazione di elaborati contenuta nella disposizione citata non ha valore tassativo, come testimoniato dall’inciso della stessa norma per cui “in funzione degli specifici contenuti, il P.U.A. è formato dagli elaborati necessari individuati tra quelli di seguito elencati”: pertanto, è rimessa al giudizio dell’Autorità predisponente il Piano l’individuazione di quali, fra gli elaborati di cui alla ridetta elencazione, siano effettivamente “necessari” nel caso specifico.
Inoltre, come pure sottolineato dall’Amministrazione comunale, il precitato art. 19 è applicabile ai soli strumenti attuativi adottati dopo l’entrata in vigore della legge regionale nr. 11 del 2004, mentre nella fattispecie trattasi di variante a Piano di recupero anteriore a tale data.
5.2. Del pari priva di pregio è la censura con cui si assume l’illegittimità della variante, per non aver assegnato l’intera volumetria edificabile prevista dalle prescrizioni del P.R.G.
Infatti, è evidente che la quantificazione della capacità edificatoria da assegnare alle singole aree in sede di pianificazione attuativa rientra nella discrezionalità che, anche in tale sede, connota la potestà pianificatoria, non essendo ricavabile da alcuna disposizione o principio un obbligo di riconoscere uno actu l’intera volumetria edificabile prevista in astratto dallo strumento urbanistico generale.
Né può assumere alcun rilievo, quale sintomo di asserito eccesso di potere, quanto dichiarato in sede di approvazione della variante dall’Assessore competente al ramo circa una volontà politica del Comune di “riservarsi” l’assegnazione della volumetria residua per ulteriori futuri interventi in sede di pianificazione attuativa.
5.3. Con ulteriore motivo di censura, l’originario ricorrente assume la violazione delle N.T.A. del P.R.G., le quali a suo dire non avrebbero consentito per il centro storico di Bussolengo l’intervento tramite Piano di Recupero.
La doglianze è inammissibile, atteso che – come già evidenziato – nella specie trattasi di variante a preesistente Piano di Recupero, e pertanto la violazione delle N.T.A., se esistente, sarebbe da ascrivere all’originario Piano di Recupero del 2002, mai impugnato.
5.4. Infondata è anche la censura con la quale si denuncia l’ampliamento del perimetro di applicazione del Piano di Recupero operata con la variante de qua, dal momento che l’art. 11, comma 2, della legge regionale 27 giugno 1985, nr. 61 (applicabile alla fattispecie) consentiva l’aumento della perimetrazione entro il limite massimo del 10 %, né risulta documentato ex adverso il superamento di tale limite.
5.5. Le residue censure impingono il merito delle scelte discrezionali dell’Amministrazione comunale in sede di pianificazione attuativa, sulla scorta di un personale giudizio di inopportunità e illogicità delle scelte comunali nella parte in cui investono la proprietà dell’originario ricorrente, con la previsione della riduzione di aree a verde e della realizzazione di nuovi parcheggi; pertanto, vanno richiamati i noti e consolidati orientamenti in ordine all’impossibilità di un sindacato giurisdizionale nel merito delle scelte urbanistiche, salvi i soli casi di macroscopica erroneità o irragionevolezza (che nella specie non ricorrono).
Né può convenirsi con la parte odierna appellata laddove lamenta di aver subito un’espropriazione de facto della proprietà, essendo evidente che la destinazione impressa alle aree per cui è causa costituisce applicazione degli ordinari poteri di “zonizzazione” spettanti al Comune, e che solo laddove l’Amministrazione decidesse di procedere in proprio alla realizzazione degli interventi previsti, allora dovrà avviare una regolare procedura espropriativa con la correlativa previsione di un indennizzo a favore del proprietario ablato.
Infine, quanto alla asserita mancanza del parere di regolarità contabile ex art. 49, d.lgs. nr. 267 del 2000 – in disparte quanto assume l’Amministrazione, secondo cui tale parere non era necessario non trattandosi di provvedimento comportante un nuovo impegno di spesa – l’eventuale mancanza del detto parere non incide sulla legittimità del provvedimento, potendo al più produrre conseguenze sul versante della responsabilità amministrativa e contabile dei funzionari che lo hanno posto in essere.
6. In conclusione, per le ragioni esposte s’impone la riforma della sentenza impugnata, con la reiezione del ricorso di primo grado.
7. Le spese di entrambi i gradi di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate equitativamente in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.
Condanna l’appellato, signor Antonio Girelli, al pagamento in favore del Comune di Bussolengo delle spese del doppio grado del giudizio, che liquida in complessivi euro 5000,00 oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 maggio 2011 con l’intervento dei magistrati:
Gaetano Trotta, Presidente
Sandro Aureli, Consigliere
Raffaele Greco, Consigliere, Estensore
Guido Romano, Consigliere
Andrea Migliozzi, Consigliere
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 16/06/2011
