Consiglio di Stato Sez. II n. 8042 del 14 ottobre 2025
Urbanistica.Impugnazione di un titolo autorizzatorio edilizio

Nei casi di impugnazione di un titolo autorizzatorio edilizio, una volta affermata la distinzione e l’autonomia tra la legittimazione e l’interesse al ricorso quali condizioni dell’azione, è necessario che il giudice accerti, anche d’ufficio, la sussistenza di entrambe le condizioni dell’azione e non può affermarsi che il criterio della vicinitas, costituente elemento fisico-spaziale quale stabile collegamento tra un determinato soggetto e il territorio o l’area sul quale sono destinati a prodursi gli effetti dell’atto contestato, valga da solo e in automatico a dimostrare la sussistenza dell’interesse al ricorso, che va inteso come specifico pregiudizio derivante dall’atto impugnato. L’interesse al ricorso correlato allo specifico pregiudizio derivante dall’intervento previsto dal titolo autorizzatorio edilizio che si assume illegittimo può comunque ricavarsi dall’insieme delle allegazioni racchiuse nel ricorso ed è suscettibile di essere precisato e comprovato dal ricorrente nel corso del processo. Ne deriva che, nelle cause in cui si lamenti l’illegittimità del titolo autorizzatorio edilizio per contrasto con le norme sulle distanze tra le costruzioni imposte da leggi, regolamenti o strumenti urbanistici (come avvenuto nel caso in esame, ove la violazione delle distanze costituisce uno dei motivi di ricorso), la violazione della distanza legale con l’immobile confinante con quello del ricorrente (e addirittura quella tra detto immobile e una terza costruzione) è rilevante ai fini dell’accertamento dell’interesse al ricorso, tutte le volte in cui da tale violazione possa discendere, con l’annullamento del titolo edilizio, un effetto di ripristino concretamente utile, per il ricorrente, e non meramente emulativo.

Pubblicato il 14/10/2025

N. 08042/2025REG.PROV.COLL.

N. 03863/2025 REG.RIC.

N. 05114/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3863 del 2025, proposto da
-OMISSIS- S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, e Centro Padel Gorinello S.S.D. A R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Aristide Police e Ugo Franceschetti, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Aristide Police in Roma, viale Liegi, 32;

contro

-OMISSIS-rappresentati e difesi dall'avvocato Fabio Colzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Campi Bisenzio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Barchielli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Dirigente Pro Tempore del Settore 5 - Governo del Territorio del Comune di Campi Bisenzio, non costituito in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale-OMISSIS- proposto da
Comune di Campi Bisenzio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Barchielli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

-OMISSIS-rappresentati e difesi dall'avvocato Fabio Colzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
-OMISSIS-S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, e Centro Padel Gorinello S.S.D. A R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Aristide Police e Ugo Franceschetti, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Aristide Police in Roma, viale Liegi, 32;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (sezione terza) n. -OMISSIS-resa tra le parti.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di -OMISSIS- S.r.l. e di Centro Padel Gorinello S.S.D. A R.L.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 settembre 2025 il Cons. Maria Stella Boscarino e uditi per le parti gli avvocati Filippo Degni, per l’avv. Aristide Police, Fabio Colzi e Claudio Bargellini, per l’avv. Francesco Barchielli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’oggetto del giudizio di primo grado è costituito dalla impugnazione dei seguenti atti:

- quanto al ricorso n. 620 del 2024:

-- della deliberazione della Giunta Comunale del Comune di Campi Bisenzio n. 63 del 03/10/2023, pubblicata sull'Albo Pretorio del Comune stesso dal 04/10/2023 al 19/10/2023, avente ad oggetto: “Approvazione schema di Atto di Convenzione finalizzato alla realizzazione di n. 4 Campi da Padel in area per Attrezzature di Interesse in Via San Paolo/Via F.lli Bandiera”;

-- di tutti gli atti del procedimento, presupposti e comunque connessi, ancorché non conosciuti, ivi compresa la convenzione stipulata il 05/10/2023 tra il Comune di Campi Bisenzio e la Soc. -OMISSIS-  - s.r.l., “volta a consentire la realizzazione, ai sensi dell'art. 137 delle N.T.A. del R.U., di opere edilizie consistenti nella realizzazione di n. 4 (quattro) campi di Padel con Spogliatoi e Parcheggio con n. 10 (dieci) posti auto all'interno di un'area attualmente destinata per attrezzature di interesse comune”; 

quanto al ricorso n. 1468 del 2024:

-- del permesso di costruire in sanatoria n. 4305/C del 13/06/2024, conosciuto dai ricorrenti in data 03/07/2024 a seguito di istanza di accesso agli atti, rilasciato dal Dirigente del Settore 5  - Governo del Territorio del Comune di Campi Bisenzio al Sig. -OMISSIS- in qualità di proprietario di parte dei terreni e legale rappresentante di -OMISSIS- s.r.l., “per i lavori abusivamente eseguiti in Via Fratelli Bandiera n. 34 a Campi Bisenzio, intervento che in seguito all'istruttoria dell'Ufficio è stato come di seguito definito: Realizzazione di n. 4 campi da padel e n. 10 posti auto più opere connesse. Tale intervento rientra tra quelli soggetti a permesso di costruire in base all'art. 134, comma 1, lettere “c” e “d”;

-- di tutti gli atti del procedimento, presupposti e comunque connessi, ivi compresi i pareri “1C in data 21/05/2024”, “2C in data 12/06/2024” e “la Proposta di emanazione del provvedimento conclusivo trasmessa dal Responsabile E.Q. della U.O 5.1 “Urbanistica e Edilizia  - Attività Tecniche”, Ing. -OMISSIS-alla Dirigente del Settore 5 “Governo del Territorio” in data 12/06/2024 con prot. 37703”, provvedimenti richiamati nel permesso di costruire in sanatoria, ma non trasmessi tramite l'accesso agli atti;

-- della deliberazione della Giunta Comunale del Comune di Campi Bisenzio n. 148 del 25/06/2024, non ancora pubblicata sull'Albo Pretorio del Comune stesso e conosciuta dai ricorrenti in data 03/07/2024 a seguito di accesso agli atti, avente ad oggetto “Approvazione atto ricognitivo ed integrativo della convenzione del 05.10.2023  - Padel Gorinello”;

-- di tutti gli atti del procedimento, presupposti e comunque connessi, ancorché non conosciuti, ivi compreso lo schema di atto ricognitivo ed integrativo della convenzione del 05/10/2023 allegato alla predetta deliberazione di Giunta;

-- in subordine, dell'art. 42 delle N.T.A. del vigente Regolamento Urbanistico del Comune di Campi Bisenzio, laddove, in ipotesi, interpretato come restrittivo del concetto di “costruzione” stabilito dal codice civile ai fini delle distanze legali (tutti atti impugnati con il ricorso introduttivo);

-- della deliberazione della Giunta Comunale del Comune di Campi Bisenzio n. 165 del 23/07/2024, pubblicata sull'Albo Pretorio del Comune di Campi Bisenzio in data 29/07/2024, avente ad oggetto “Rettifica deliberazione Giunta Comunale n. 148/2024  - Approvazione atto ricognitivo ed integrativo della convenzione del 5.10.2023  - Padel Gorinello”;

-- di tutti gli atti del procedimento, presupposti e comunque connessi, ivi compresa la convenzione stipulata il 31/07/2024 tra il Comune di Campi Bisenzio, il Sig. -OMISSIS-in proprio e quale Amministratore Unico e legale rappresentante della Soc. -OMISSIS-  - Società a Responsabilità Limitata e il Sig. -OMISSIS-quale Amministratore Unico e legale rappresentante della Soc. Centro Padel Gorinello Società Sportiva Dilettantistica A R.L., “volta a consentire la ricognizione e l'integrazione della convenzione del 5.10.2023, anche con effetti convalidanti ex art. 1444 c.c.”

-- dell'art. 37 del Regolamento di Polizia Urbana del Comune di Campi Bisenzio, approvato con DCC n. 192/2026 (tutti atti impugnati con motivi aggiunti presentati il 30.10.2024).

2. I fatti salienti della vicenda e del procedimento possono essere compendiati nei termini seguenti:

2.1. I sigg. -OMISSIS- titolari di un immobile in Campi Bisenzio, via Fratelli Bandiera n. 34, esponevano di essersi accorti, nei primi mesi del 2023, che sui fondi attigui era stata avviata la realizzazione di quattro campi di padel, con annessi spogliatoi, all’interno dell’impianto sportivo denominato “Padel Gorinello”, rilevandone l’impatto visivo e acustico.

2.2. Pertanto, con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, invocando i requisiti della vicinitas e del pregiudizio derivante dall’opera, richiedevano l’annullamento della delibera del Comune di Campi Bisenzio, con la quale era stato approvato l’impianto.

In seguito all’opposizione da parte dell’ente pubblico, il ricorso straordinario veniva trasposto dinanzi al T.A.R. Toscana.

2.3. Dopo la presentazione di un’istanza di accertamento di conformità in sanatoria, da parte della società -OMISSIS-, il Comune rilasciava il permesso di costruire in sanatoria n. 4305/C del 13 giugno 2024.

3. I sigg.ri-OMISSIS- impugnavano tali atti lamentando:

a) l’illegittimità del provvedimento adottato dal Comune per eccesso di potere, dovuto ad errore sui presupposti, a difetto di istruttoria e a carenza di motivazione. In particolare, sotto il profilo dell’inquadramento urbanistico, l’area, ove era stata localizzata l’opera, era classificata dal regolamento urbanistico come area per attrezzature di interesse comune. Tuttavia, nella definizione delle attrezzature destinate a “servizi di interesse collettivo”, non erano ricompresi gli impianti sportivi;

b) l’erroneità della valutazione di compatibilità dell’impianto sportivo con le aree destinate ad attrezzature di interesse comune, in ragione della distinzione, operata dal regolamento urbanistico, tra quest’ultime e le aree “di verde pubblico attrezzato e impianti sportivi all’aperto”;

c) l’illegittimità della delibera comunale, in quanto adottata dopo la presentazione della SCIA da parte della società -OMISSIS- e la realizzazione della relativa opera. Tuttavia, si sarebbe dovuto procedere prima alla stipulazione della convenzione e, solo dopo, il privato avrebbe potuto realizzare la struttura;

d) il mancato rispetto degli indici urbanistici, richiesti dal regolamento urbanistico, per le attrezzature realizzate da soggetti privati.

4. Con l’impugnata sentenza il T.A.R. Toscana ha esaminato e accolto il ricorso.

In particolare, il giudice:

a) ha riconosciuto la correttezza della notifica effettuata ai proprietari delle strutture e ai soggetti nei confronti dei quali erano stati rilasciati i titoli edilizi;

b) ha riconosciuto la sussistenza di un interesse in capo ai ricorrenti, ritenendo irrilevante la circostanza (oggetto di eccezione da parte del Comune) circa l’insistenza del campo sportivo contestato in zona destinata a servizi pubblici, con la presenza di opere dello stesso genere. Il giudice di prime cure ha rilevato, tra l’altro, come il telo, che ricopre i campi da gioco, abbia un notevole impatto visivo sull’intera area circostante e come il gioco del padel costituisca un’attività sportiva rumorosa e capace di disturbare coloro che risiedono nelle vicinanze;

c) ha statuito circa l’illegittimità della delibera comunale e del permesso di costruire in sanatoria. Infatti, secondo il primo giudice, le aree destinate ad attrezzature di interesse comune e quelle destinate a spazi pubblici attrezzati per lo sport costituiscono due categorie diverse, caratterizzate da una diversa dotazione di aree pubbliche, in relazione al numero di abitanti della zona. Di conseguenza, il Comune non poteva autorizzare la collocazione di impianti sportivi nelle aree destinate a spazi di interesse comune, poiché questo avrebbe pregiudicato la localizzazione disposta dallo strumento urbanistico per ciascuna tipologia di servizio. Per le medesime ragioni, non avrebbe potuto essere rilasciato il permesso di costruire in sanatoria, né avrebbero potuto essere approvate le convenzioni che disciplinavano l’esercizio dell’attività sportiva;

d) ha compensato fra le parti le spese di lite.

5. Con il ricorso n. 3863/2025 R.G. hanno interposto appello il sig. -OMISSIS- in qualità di legale rappresentante pro tempore della -OMISSIS- S.r.l., ed il Centro Padel Gorinello S.S.D. a R.L., facendo leva su alcuni elementi di fatto e di diritto (indicati dalle pagine 10 a 33), che possono riassumersi nei termini seguenti:

5.1. Anzitutto, si lamenta la nullità della sentenza; gli appellanti ritengono che il primo giudice si sia pronunciato in carenza di giurisdizione di merito, avendo superato il limite della discrezionalità amministrativa riconosciuta ai comuni in materia urbanistica e, in quanto tale, insindacabile.

5.2. Con il secondo motivo si lamenta Error in iudicando. Error in procedendo sotto il profilo della violazione dei limiti della domanda. Difetto di motivazione. Sul corretto inquadramento urbanistico:

mentre l’art. 136 delle N.T.A. intende garantire la dotazione minima di standard di spazi aperti per la comunità, il successivo art. 137 non preclude ma, anzi, garantisce la dotazione minima di standard per attrezzature di interesse comune, comprensive degli impianti sportivi come desumibile dalla lettura combinata con l’art. 39 N.T.A. del P.S., previa stipula di apposita convenzione; gli standard urbanistici di cui all’art. 3 co 2 lett. b) e c) D.M. 1444/1968 sono stati ampiamente rispettati, e le relative opere sono state realizzate; l’art. 137 N.T.A. R.U.C. consente la realizzazione di impianti sportivi, l’art. 136 NTA RUC non vieta (né potrebbe farlo) né impone una “esclusiva”.

5.3. Con il terzo motivo si lamenta Error in iudicando. Eccezione di irricevibilità e inammissibilità del ricorso per difetto di interesse.

5.4. Con il quarto motivo si lamenta Error in iudicando. Sulla convalida della D.G.C. del Comune di Campi Bisenzio n. 63 del 3.10.2023 e della Convenzione del 5.10.2023. Improcedibilità del ricorso RG 620/2024 per sopravvenuta carenza di interesse . Improcedibilità del ricorso RG 1468/2024 e del ricorso per motivi aggiunti per sopravvenuta carenza di interesse per i profili di illegittimità derivata.

5.5. Con il quinto motivo si lamenta Error in iudicando. Sul rispetto del procedimento di cui all’art. 137 NTA RUC del Comune di Campi Bisenzio. Difetto di motivazione e contraddittorietà.

5.6. Con il sesto motivo si lamenta la tardività del ricorso per motivi aggiunti nell’ambito del giudizio recante RG 1468/2024 relativo alla D.C.G. n. 165/2024 e alla Convenzione del 31.7.2024.

5.7. Il settimo motivo è incentrato Sull’impugnazione del permesso di costruire in sanatoria n. 4305/C del 13.6.2024 e Sulle asserite prescrizioni della sanatoria.

5.8. Con l’ottavo motivo, relativo agli asseriti ulteriori profili di illegittimità, si ripropongono le eccezioni alle censure mosse dai Sig.ri-OMISSIS- in primo grado.

6. Si sono costituiti gli appellati sigg. -OMISSIS- riproponendo ritualmente i motivi assorbiti in prime cure, chiedendo il rigetto dell’appello e il pagamento delle spese processuali del doppio grado di giudizio.

6.1. Si è parimenti costituito il Comune di Campi Bisenzio, il quale si richiama alle deduzioni ed eccezioni fatte valere nel giudizio di primo grado ed insiste sull’accoglimento dell’appello proposto, richiedendo il pagamento delle spese processuali del doppio grado di giudizio.

7. Nel corso del procedimento:

a) è stata depositata, dagli appellati, memoria di costituzione del 23 maggio 2025, e memoria difensiva del 6 giugno 2025;

b) è stata presentata, dal Comune di Campi Bisenzio, memoria di costituzione del 3 giugno, e memoria difensiva del 6 giugno 2025;

c) in vista dell’udienza di merito tutte le parti hanno prodotto memorie e repliche, argomentando ampiamente sui profili in contestazione.

8. Con il ricorso n.5114/2025 R.G. la medesima sentenza è stata appellata dal Comune di Campi Bisenzio, il quale ne lamenta l’erroneità per le ragioni (indicate dalle pagine 7 a 25), che possono riassumersi nei termini seguenti:

8.1. la sentenza del giudice di prime cure violerebbe l’art. 35 c.p.a. e l’art. 100 c.p.c. (applicabile al processo amministrativo in virtù del rinvio esterno di cui all’art. 39 c.p.a.), per carenza di interesse in capo al ricorrente. In particolare, tale interesse sarebbe rinvenibile, secondo il T.A.R., nell’impatto visivo del telo di copertura temporanea dei campi da padel, posizionato solo durante i mesi invernali, e nel rumore proveniente dall’attività sportiva ivi praticata, pur se al di sotto dei livelli di tollerabilità stabiliti dal piano comunale sulle immissioni acustiche. Inoltre, secondo il primo giudice, non sarebbe rilevante la pregressa presenza di campi da tennis adiacenti ai campi da padel, oggetto del presente contenzioso. Ai fini della verifica della sussistenza di un interesse giuridicamente rilevante, i ricorrenti, oltre alla dimostrazione della c.d. vicinitas, avrebbero dovuto fornire una plausibile prospettazione di una lesione “concreta e attuale” della propria sfera giuridica.

8.2. Con il secondo motivo, si evidenzia come il ricorso di primo grado avrebbe dovuto essere dichiarato inammissibile per mancata notifica al gestore dell’impianto di padel; l’omessa notifica dei ricorsi alla società convenzionata con il comune (a cui sono stati notificati solo i motivi aggiunti) costituirebbe una lesione del contraddittorio nel giudizio di primo grado.

8.3. Nel merito, il T.A.R. non avrebbe considerato che gli standards urbanistici di cui all’art. 3, comma 2, lett. b) e c) del d.m. n. 1444/1968 erano stati rispettati; infatti, proprio la natura degli impianti sportivi convenzionati avrebbe incrementato le opere di urbanizzazione, considerato che: “il contributo di cui all’articolo 183 non è dovuto […] per gli impianti, le attrezzature, le opere pubbliche o di interesse pubblico realizzate dai soggetti competenti, nonché per le opere di urbanizzazione, eseguite anche da privati o privato sociale, previa in questo caso, la stipula di convenzione con il comune che assicuri l’interesse pubblico” (art. 188, comma 1, della L.R. 65 del 2014).

8.4. Peraltro, si ritiene errata la decisione del T.A.R. perché l’opera, oggetto di permesso di costruire in sanatoria, sarebbe pienamente conforme da un punto di vista urbanistico, essendo stata realizzata all’interno delle aree per attrezzature di interesse comune (“aree At”). Inoltre, la relativa gestione sarebbe disciplinata da apposita convenzione, volta a “favorire la coesione sociale della comunità”.

8.5. Con il quinto motivo, infine, l’appellante lamenta il fatto che il primo giudice avrebbe erroneamente assimilato la convenzione sottoscritta con la società ad una convenzione edilizia, posto che la convenzione in questione rileverebbe per la configurazione dell’impianto sportivo come attrezzatura di pubblico interesse, afferendo soprattutto agli aspetti gestori. Inoltre, il T.A.R. non avrebbe tenuto conto che, al momento della presentazione della pratica di accertamento di conformità e al momento del rilascio del permesso di costruire in sanatoria, la deliberazione della giunta comunale e la convenzione del 5 ottobre 2023 erano valide ed efficaci e potevano legittimamente costituire i presupposti per il titolo in sanatoria.

9. Si sono costituiti in giudizio i sigg. -OMISSIS- riproponendo ritualmente i motivi assorbiti in prime cure e chiedendo il rigetto dell’appello proposto dal comune di Campi Bisenzio con il pagamento delle spese processuali del doppio grado di giudizio.

10. Si è parimenti costituito il sig. -OMISSIS-il quale chiede l’accoglimento dell’appello proposto ed il pagamento delle spese processuali del doppio grado di giudizio.

11. Nel corso del procedimento:

a) è stata depositata, dai sigg.ri Pizzino e Timoteo, memoria difensiva del 7 luglio 2025;

b) è stata depositata, dal sig. -OMISSIS-in qualità di legale rappresentante della -OMISSIS- S.r.l., e dal Centro Padel Gorinello S.S.D. a R.L., memoria di costituzione dell’11 luglio 2025;

c) è stata presentata, il 2 luglio 2025, dal Comune di Campi Bisenzio, istanza di riunione dei ricorsi (del giudizio de quo con quello n. 3863/2025);

d) in vista dell’udienza di merito sono state prodotte da tutte le parti memorie e repliche, con riepilogo delle questioni agitate e l’illustrazione di ulteriori argomentazioni.

12. All’udienza del 23 settembre 2025 le parti hanno ulteriormente trattato oralmente la causa che, quindi, è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

13. Preliminarmente il Collegio dispone la riunione degli appelli, separatamente proposti avverso la stessa sentenza (art. 96, comma 1, c.p.a.).

14. Il Comune di Campi Bisenzio ha eccepito l’inammissibilità del deposito – nel giudizio n. 5114/25 R.G. - di nuovi documenti in appello da parte dei sig.ri -OMISSIS- deducendo che trattasi di documenti nuovi prodotti per la prima volta in appello e quindi non ammissibili ai sensi dell’art. 104, comma 2, del codice del processo amministrativo.

Il Collegio ritiene di prescindere dall’esame dell’eccezione, in quanto (come del resto testualmente rilevato dallo stesso Comune) i documenti in questione sono irrilevanti ai fini della decisione dell’appello.

15. Vengono presi in esame i vari profili pregiudiziali in rito sollevati dalle parti appellanti.

15.1. Gli odierni appellanti avevano già sostenuto, in primo grado, la sopravvenuta carenza di interesse dei Sigg.ri-OMISSIS- alla decisione del primo ricorso – il n. R.G. 620/2024 – in quanto proposto avverso una deliberazione della Giunta comunale, la n. 63 del 03/10/2023, che sarebbe stata successivamente convalidata dalle deliberazioni n. 148/2024 e n. 165/2024. La sentenza impugnata ha respinto tale eccezione, ritenendo che “le dgm nn. 148 e 165 del 2024 non hanno convalidato la delibera originaria del 2023 ma la hanno integrata facendone espressamente salvi i contenuti non espressamente modificati”. Con il quarto motivo dell’appello n.3863/25 R.G., si lamenta l’erroneità della statuizione, in quanto la deliberazione n. 148 del 31/07/2024 avrebbe, in realtà, convalidato e sostituito la precedente deliberazione impugnata con il ricorso n. R.G. 620/2024.

La prospettazione è infondata: tali ultime deliberazioni hanno solo corretto ed integrato il contenuto della prima deliberazione n. 63/2023 (come fatto palese dall’uso del verbo “integrare” e dalla precisazione che “rimane invariata ogni altra disposizione o pattuizione relativa alla convenzione 5/10/2023 non modificata dal suddetto atto ricognitivo ed integrativo”), facendo salve le precedenti disposizioni o pattuizioni non modificate. A fronte della precisa autoqualificazione operata dallo stesso Ente, peraltro coerente con il contenuto sostanziale dell’atto, la censura risulta infondata.

16. Proseguendo nell’esame delle questioni preliminari, viene in rilievo il preteso difetto assoluto di giurisdizione, sollevato con il primo motivo del ricorso n.3863/25 R.G.

La censura è infondata: il giudice di prime cure non ha affatto sindacato le scelte pianificatorie del Comune di Campi Bisenzio, peraltro nemmeno aggredite con il ricorso introduttivo, ma ha riconosciuto la lamentata illegittimità dell’intervento edilizio assentito proprio perché in contrasto con le norme relative alla destinazione urbanistica dell’area (art. 137 delle N.T.A.).

17. I motivi di appello, comuni ai due gravami, volti a contestare la sussistenza dell’interesse a ricorrere, risultano infondati.

17.1. Il Collegio ricorda che in materia di impugnazione dei titoli edilizi, l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, con la pronuncia n. 22 del 2021, risolvendo un contrasto giurisprudenziale sulle condizioni dell’azione impugnatoria da parte di chi si ritenga leso da un titolo rilasciato a terzi, ha precisato che la mera c.d. vicinitas, intesa come vicinanza fisica della propria proprietà rispetto a quella oggetto dell’intervento edilizio contestato, non basta a dimostrare l’esistenza di un concreto ed attuale interesse a ricorrere, dovendosi affermare la distinzione e l’autonomia tra la legittimazione ad agire e l’interesse al ricorso. Il Giudice è tenuto dunque ad accertare anche d’ufficio la sussistenza di entrambe le condizioni dell’azione, verificando se esiste un vantaggio concreto ed attuale che il ricorrente potrebbe effettivamente trarre dalla caducazione del titolo edilizio contestato, tenuto conto delle specifiche censure articolate in atti e concedendogli la possibilità di precisarlo e comprovarlo in corso di causa, in modo da evitare il compimento di attività giurisdizionali inutili, in contrasto con l’interesse pubblico all’efficienza ed efficacia del processo ex artt. 111 Cost., 6 e 13 CEDU e 47 Carta UE.

Ciò posto, il Collegio intende riaffermare l’orientamento espresso dalla sezione IV, 31 agosto 2022, n. 7609, secondo cui, nei casi di impugnazione di un titolo autorizzatorio edilizio, una volta affermata la distinzione e l’autonomia tra la legittimazione e l’interesse al ricorso quali condizioni dell’azione, è necessario che il giudice accerti, anche d’ufficio, la sussistenza di entrambe le condizioni dell’azione e non può affermarsi che il criterio della vicinitas, costituente elemento fisico-spaziale quale stabile collegamento tra un determinato soggetto e il territorio o l’area sul quale sono destinati a prodursi gli effetti dell’atto contestato, valga da solo e in automatico a dimostrare la sussistenza dell’interesse al ricorso, che va inteso come specifico pregiudizio derivante dall’atto impugnato. L’interesse al ricorso correlato allo specifico pregiudizio derivante dall’intervento previsto dal titolo autorizzatorio edilizio che si assume illegittimo può comunque ricavarsi dall’insieme delle allegazioni racchiuse nel ricorso ed è suscettibile di essere precisato e comprovato dal ricorrente nel corso del processo. Ne deriva che, nelle cause in cui si lamenti l’illegittimità del titolo autorizzatorio edilizio per contrasto con le norme sulle distanze tra le costruzioni imposte da leggi, regolamenti o strumenti urbanistici (come avvenuto nel caso in esame, ove la violazione delle distanze costituisce uno dei motivi di ricorso), la violazione della distanza legale con l’immobile confinante con quello del ricorrente (e addirittura quella tra detto immobile e una terza costruzione) è rilevante ai fini dell’accertamento dell’interesse al ricorso, tutte le volte in cui da tale violazione possa discendere, con l’annullamento del titolo edilizio, un effetto di ripristino concretamente utile, per il ricorrente, e non meramente emulativo.

17.2. Nel caso in questione gli appellati, a differenza di quanto sostenuto dalle parti appellanti, non vantano un interesse di mero fatto, bensì un interesse legittimo derivante dalla vicinitas del proprio immobile ad uso abitativo ai fondi oggetto d'interventi edilizi, dal pregiudizio discendente dalla addotta violazione delle distanze e dall'impatto paesaggistico e acustico derivante dell'insediamento delle strutture sportive, con conseguente deprezzamento del valore del proprio immobile; la tutela, dunque, del valore dell’edificio, astrattamente pregiudicato da una struttura di sicuro impatto dimensionale, dall’aumento del traffico veicolare della zona e dal rumore, integra certamente l’interesse ad agire avverso provvedimenti che ne legittimano la installazione ed il mantenimento, siccome accaduto nel caso di specie.

Ne consegue l’infondatezza dei profili di appello.

18. Vengono in esame i motivi volti a contestare la tempestività dei ricorsi introduttivi e per motivi aggiunti.

In particolare, gli appellanti eccepiscono che i ricorrenti in primo grado e odierni appellati, pur conoscendo la natura dell’intervento sin dal marzo 2023, hanno presentato istanza di accesso agli atti solo il 07/11/2023 e hanno proposto ricorso dopo quasi un anno dall’inizio dei lavori; gli appellati replicano di aver formulato la prima istanza di accesso agli atti subito dopo l’entrata in funzione dell’impianto sportivo e subito dopo aver potuto constatare la portata lesiva della struttura e dell’attività ivi esercitata.

18.1. Il Collegio ritiene il motivo di appello infondato.

Con ordinanza n. 136 del 22/03/2024 (doc. n. 15 depositato nel ric. n. 1468/2024), il Dirigente del Settore 5 – Governo del Territorio del Comune di Campi Bisenzio ha disposto, ai sensi degli artt. 19 e 21 nonies della L. n. 241/1990 e per le ragioni rilevate nel parere dell’11/01/2024, l’annullamento della SCIA alternativa al permesso di costruire prot. 12641/2023 presentata dal Sig. -OMISSIS- in qualità di Amministratore Unico della Soc. -OMISSIS- e dei titoli ad essa collegati.

Come ammesso dagli stessi appellanti nella memoria prodotta nel ric. n.3863/25, <dopo la sottoscrizione della Convenzione del 5.10.2023 la -OMISSIS- ha presentato Variante Finale e Fine Lavori Parziale, prot. n. 63374 del 6.10.2023 e, comunque, in data 13.6.2024 è stato richiesto e rilasciato il P.d.C. in sanatoria che, si ribadisce, costituisce l’unico titolo legittimante la realizzazione dei campi da padel degli odierni ricorrenti, come sostenuto anche dal T.A.R. a pag. 7 della sentenza impugnata>.

Proprio alla stregua di tale ammissione, poiché il contenzioso si è spostato su tale titolo edilizio, unico a legittimare la costruzione ed il mantenimento della struttura sportiva, risulta del tutto irrilevante la tempestività o meno del ricorso rispetto la SCIA ormai annullata.

L’impugnazione del permesso di costruire in sanatoria n. 4305/C del 13/06/2024 non presenta profili di tardività, in quanto conosciuto dai ricorrenti in data 3/7/2024 (come dagli stessi dichiarato) e tempestivamente impugnato.

Poiché l’annullamento del permesso di costruire in sanatoria è idoneo a soddisfare l’interesse delle parti ricorrenti in primo grado, può tralasciarsi l’indagine circa la tempestività dell’impugnazione degli altri atti gravati.

19. Gli appellanti sostengono che il ricorso di primo grado avrebbe dovuto essere dichiarato inammissibile per mancata notifica al gestore dell’impianto di padel. L’omessa notifica dei ricorsi alla società convenzionata con il comune (a cui sono stati notificati solo i motivi aggiunti) costituirebbe una lesione del contraddittorio nel giudizio di primo grado.

La censura va respinta.

A prescindere dalla circostanza che, in presenza di notifica ad almeno uno dei controinteressati, così come avvenuto, il ricorso non poteva di certo essere dichiarato inammissibile, dovendosi, al più, disporre l’integrazione del contraddittorio (artt. 41 e 49 del c.p.a.), la censura è comunque infondata, in quanto il ricorso è stato correttamente notificato al titolare dell’intervento edilizio.

Riguardo al permesso di costruire in sanatoria, in particolare, opera l’ordinario criterio di identificazione del controinteressato, che è il soggetto indicato, o comunque facilmente individuabile nel provvedimento, che abbia un concreto interesse a che il provvedimento impugnato non venga annullato, così da conservare intatta la posizione giuridica di vantaggio conseguentemente acquisita.

Nel caso in questione, il soggetto indicato nel titolo edilizio è la -OMISSIS- s.r.l., cui il ricorso è stato notificato, con conseguente infondatezza della censura.

20. Nel merito, gli appelli sono infondati in quanto la sentenza resiste alle censure riferite ai capi con i quali è stata riconosciuta la violazione della disciplina urbanistica.

20.1. Con il gravame introduttivo i ricorrenti avevano lamentato errore sui presupposti, difetto di istruttoria e carenza di motivazione, argomentando, in particolare, che, sotto il profilo dell’inquadramento urbanistico, l’area, ove era stata localizzata l’opera, era classificata dal regolamento urbanistico come area per attrezzature di interesse comune; ma nella definizione delle attrezzature destinate a “servizi di interesse collettivo”, non erano ricompresi gli impianti sportivi.

20.2. Il T.A.R. ha ritenuto fondata tale censura argomentando come segue:

“le aree destinate ad attrezzature di interesse comune e quelle destinate a spazi pubblici attrezzati per lo sport costituivano due categorie diverse, caratterizzate da una diversa dotazione di aree pubbliche, in relazione al numero di abitanti della zona. Di conseguenza, il comune non poteva autorizzare la collocazione di impianti sportivi nelle aree destinate a spazi di interesse comune, poiché questo avrebbe pregiudicato la localizzazione disposta dallo strumento urbanistico per ciascuna tipologia di servizio. Per le medesime ragioni, non avrebbe potuto essere rilasciato il permesso di costruire in sanatoria, né avrebbero potuto essere approvate le convenzioni che disciplinavano l’esercizio dell’attività sportiva.

Per le medesime ragioni sopra esposte, deve essere accolto anche il secondo motivo del ricorso n. 1468 del 2024 con il quale si lamenta che in difetto della conformità urbanistica dell’opera non avrebbe potuto essere rilasciato il permesso di costruire in sanatoria né avrebbero potuto essere approvate le convenzioni che disciplinano l’esercizio dell’attività sportiva.”.

20.3. La sentenza, ad avviso del Collegio, è corretta: l’art. 137 delle N.T.A. del Regolamento Urbanistico del Comune di Campi Bisenzio elenca “le aree di cui all’art. 3, comma 2, lett. b) del D.M. 1444/1968. Esse sono destinate a servizi di interesse collettivo, quali attrezzature religiose, culturali, sociali, sanitarie, militari, per pubblici servizi, per la protezione civile, per la vigilanza e la prevenzione incendi, assistenziali, amministrative e simili”, mentre gli impianti sportivi e le “funzioni assimilabili” sono ricompresi nelle aree disciplinate dall’art. 136 delle stesse N.T.A., rubricato, appunto, “Le aree di verde pubblico attrezzato e impianti sportivi all’aperto”; le due tipologie di aree (per servizi di interesse collettivo e per verde attrezzato e impianti sportivi) mantengono, quindi, nell’ambito del Regolamento Urbanistico del Comune di Campi Bisenzio, anche in virtù del richiamo al D.M. n. 1444/1968, una loro completa autonomia.

La pretesa a ricomprendere tra le prime campi di padel, tennis e simili risulta del tutto infondata, alla stregua del chiaro ed inequivocabile tenore letterale delle due disposizioni: l'interpretazione degli atti amministrativi soggiace alle stesse regole dettate dall' art. 1362 c.c. e seguenti per l'interpretazione dei contratti, tra le quali assume carattere preminente quella collegata alla interpretazione letterale, tenendo anche conto del criterio di interpretazione secondo buona fede ex art. 1366 c.c., in virtù del quale gli effetti degli atti amministrativi devono essere individuati in base a ciò che il destinatario può ragionevolmente intendere, anche in ragione del principio costituzionale di buon andamento, che impone alla P.A. di operare in modo chiaro e lineare, tale da fornire ai cittadini regole di condotta certe e sicure (tra le più recenti T.A.R. Piemonte, sez. I, 13/03/2025 n.495).

20.4. Ciò chiarito, risulta accessoria la considerazione, peraltro condivisibile, del giudice di prime cure secondo la quale le due aree restano tra loro ben distinte e non fungibili, anche con riguardo alla quantità di dotazione minima prevista per ciascuna di esse, in quanto collocare una struttura sportiva - volta a soddisfare gli standards di cui all’art. 3, lett. e) del D.M. n. 1444/1968 - in un’area destinata a soddisfare un altro tipo di standards incide inevitabilmente sulla misura di quest’ultimi, diminuendone la quantità disponibile.

Sull’eccezione dell’appellante riferita a tale ultimo aspetto, condivisibilmente replica l’appellato che “Per quanto riguarda l’asserito rispetto o meno degli standard urbanistici nel territorio comunale, si ribadisce che questo non era l’oggetto del giudizio e che l’affermazione del TAR – secondo la quale collocare una struttura sportiva in zona destinata a soddisfare altra tipologia di standard inciderebbe sulla misura di questi ultimi – si è limitata ad evidenziare un (ipotetico) effetto della collocazione di un’opera in una zona urbanistica non pertinente, al fine di fornire una corretta e ragionevole interpretazione degli artt. 136 e 137 delle N.T.A. del Regolamento Urbanistico del Comune di Campi Bisenzio”. Interpretazione che, in ogni caso, come detto, risulta chiara ed inequivocabile.

Viene comunque ribadita la correttezza dell’argomentazione del giudice a quo, posto che, se in una zona destinata ad attrezzature di interesse comune viene autorizzato un impianto sportivo (o più di uno), inevitabilmente verrà meno lo spazio per strutture religiose, culturali, sociali, sanitarie, amministrative, etc., cui era destinata la zona in questione.

La dotazione minima di tali strutture non potrebbe, ovviamente, essere recuperata in aree a diversa destinazione; mentre potrebbe verificarsi un esubero di strutture sportive, considerato che nelle apposite zone, destinate esplicitamente agli impianti sportivi, i privati avrebbero titolo a realizzarne.

Per tale ragione risulta corretta l’argomentazione del primo giudice circa l’alterazione degli standards.

20.5. Sostiene la società appellante che il Comune, in plurimi altri casi, avrebbe “legittimamente autorizzato” la realizzazione di analoghi impianti in aree con la stessa destinazione; quindi, sul punto, risulterebbe inconferente la sentenza di primo grado, laddove ha ritenuto che le indicazioni grafiche del Regolamento Urbanistico, ove sono rappresentate alcune strutture sportive nell’ambito di zone “at”, non possano prevalere sulle contrarie prescrizioni delle N.T.A., non trattandosi, secondo gli appellanti, di strutture sportive rimaste solo nella parte cartografica del piano o di errori cartografici, ma di strutture effettivamente presenti sul territorio, senza che mai ne sia stata contestata o censurata la conformità urbanistica.

20.6. A tale osservazione va replicato che, in primo luogo, non può invocarsi, al fine di pervenire ad un’interpretazione alternativa e contrastante con quella letterale, l’operato dell’Amministrazione in contrasto con esplicite previsioni dello strumento urbanistico; peraltro, per giurisprudenza consolidata, il privato non può assumere come termine di comparazione e rivendicare a proprio favore il trattamento più favorevole adottato in modo (apparentemente) illegittimo nei confronti di un terzo che si trovi in analoga situazione, in quanto, in applicazione del principio di legalità, la legittimità dell' operato della P.A. non può comunque essere inficiata dall'eventuale illegittimità compiuta in altra situazione (cfr. Cons. Stato, Sez. VII, 17.05.2022, n. 3875).

20.7. In secondo luogo, la prospettazione risulta infondata: come chiarito dalla giurisprudenza, <Il fatto che nella parte cartografica del piano nell’ambito della campitura “at” vi siano alcune strutture sportive (di notevoli dimensioni) non assume rilevanza atteso che in caso le indicazioni grafiche del piano non possono prevalere sulle contrarie prescrizioni delle n.t.a. (Cons. St., sez. IV, sent. n. 674/2014 e n. 2158/2013)>.

Quindi, la mera presenza di altri impianti sportivi in aree con destinazione “AT” non vale di per sé a legittimare l’operato del Comune né può valere a supportare un’interpretazione di disposizioni urbanistiche chiare.

21. Nelle memorie nel ricorso n.3863/25 il Comune assume il contrasto tra le richiamate disposizioni regolamentari (siccome interpretate dal T.A.R.) e l’art. 39 del Piano Strutturale (approvato il 28 ottobre 2021 con delibera del C.C. n. 221 e mai oggetto di alcuna censura da parte dei ricorrenti in primo grado), che definisce l’ “interesse comune” per le aree “At” come segue: “Per interesse comune, caratterizzante la gestione convenzionata anche delle strutture esistenti si deve intendere:…b) la promozione di attività culturali, sportive e ricreative idonee a favorire la coesione sociale della comunità”.

21.1. In primo luogo il Collegio evidenzia la non chiarezza della successione tra gli atti in questione:

il Regolamento Urbanistico risulta adottato con delibera C.C. n°201 del 2/12/2004 ed approvato con delibera C.C. n°90 del 20/7/2005, quindi il piano strutturale, successivo di anni (viene indicata l’approvazione il 28 ottobre 2021 con delibera del C.C. n. 221), non poteva certamente concorrere a definire le NTA. Il Comune però afferma che il R.U. sia successivo al Piano, dal quale si sarebbe (illegittimamente) discostato.

Nel proprio atto di appello il Comune indica che la previsione del Piano Strutturale del 2004 (art. 39) sarebbe stata ripresa dal Regolamento Urbanistico del 2005 (art. 50 delle NTA) e dalla successiva terza Variante al RUC del 2008 (art. 137 delle NTA) e infine confermata dal Piano Strutturale approvato nel 2021 (TAV_QC06).

Il Collegio al riguardo osserva che gli artt. 136 e 137 NTA contengono disposizioni chiare ed inequivocabili ed alle stesse non può attribuirsi altro significato.

Ammesso che il Regolamento Urbanistico si sia illegittimamente discostato da previsioni antecedenti del Piano Strutturale, si deve osservare che il Regolamento non risulta essere mai stato impugnato (nemmeno nei giudizi di primo grado, ove il titolare dell’intervento edilizio avrebbe potuto, in teoria, proporre impugnazione incidentale).

Sicché non è consentito a questo giudice superare i limiti delle domande proposte in primo grado e pronunciare l'annullamento di atti amministrativi ivi non impugnati.

In disparte la considerazione che, pure ad ammettere che il Regolamento vada interpretati ricorrendo all’esegesi che muove dall’art. 39 del Piano, non potrebbe ravvisarsi in capo alla struttura in questione la funzione di promozione della coesione sociale della comunità, che può essere favorita solo da impianti sportivi pubblici o con ampi e penetranti obblighi di utilizzo in favore del pubblico, non certo con riferimento ad impianti privati, l’ammissione ai quali sia soggetta a tariffe d’ingresso liberamente determinate dall’imprenditore, per quanto una (marginale) quota di operatività venga concessa a scolaresche e simili.

22. Per le richiamate considerazioni, gli appelli devono essere respinti.

I restanti motivi di appello devono ritenersi assorbiti, in quanto il profilo di illegittimità evidenziato nei capi precedenti da solo comporta l'illegittimità dei provvedimenti impugnati in primo grado, così come devono essere dichiarati assorbiti i restanti motivi dei ricorsi introduttivi, dal cui esame la parte ricorrente non otterrebbe ulteriori vantaggi.

23. Le questioni vagliate esauriscono la vicenda sottoposta al Collegio, essendo stati esaminati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell'art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato, come chiarito dalla giurisprudenza costante (per tutte: Consiglio di Stato sez. II, n.8247/2023 e giur. ivi richiamata). Gli specifici argomenti secondari non espressamente esaminati sono stati pertanto ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

24. Le spese in favore dei sigg.ri -OMISSIS- seguono la soccombenza e vengono liquidate in dispositivo, mentre devono essere compensate tra le altre parti tra di loro, attesa la sostanziale comunanza di posizione processuale.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti, li riunisce e li respinge.

Condanna gli appellanti a rifondere ai sigg.ri -OMISSIS- le spese di questo grado di giudizio, liquidate in euro quattromila/00 oltre accessori; compensa per il resto.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità delle parti private.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Oberdan Forlenza, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere, Estensore

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere