Consiglio di Stato Sez. III n. 3692 del 30 aprile 2025
Urbanistica.Variante di uno strumento urbanistico primario

La variante di uno strumento urbanistico primario, che imprime una nuova destinazione ad aree già urbanisticamente classificate per effetto della strumentazione urbanistica previgente, necessita di apposita motivazione soltanto se le classificazioni preesistenti siano assistite da specifiche aspettative, in capo ai rispettivi titolari, che risultino fondate su atti di contenuto concreto, nel senso che deve trattarsi di scelte che incidano su particolari situazioni di affidamento, come quelle derivanti da un piano di lottizzazione approvato, da un giudicato di annullamento di un diniego di concessione edilizia o dalla reiterazione di un vincolo scaduto, al di fuori delle quali non può rinvenirsi un ragionevole affidamento o aspettativa da parte del privato sulla adozione di una disposizione particolare o sul mantenimento della precedente classificazione, laddove le osservazioni presentate dai privati in sede di pianificazione urbanistica non costituiscono rimedi giuridici, ma un semplice apporto collaborativo dato dai cittadini alla formazione del piano

Pubblicato il 30/04/2025

N. 03692/2025REG.PROV.COLL.

N. 03021/2022 REG.RIC.

logo

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3021 del 2022, proposto dal -OMISSIS- in persona del Curatore pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Umberto Grella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di -OMISSIS-, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Alessandro Dal Molin, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Provincia di -OMISSIS-e della -OMISSIS-, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Maurizio Boifava, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
-OMISSIS-, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Sezione seconda) n. 318 del 10 febbraio 2022

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di -OMISSIS- e della Provincia di -OMISSIS-e della -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 5 febbraio 2025 il consigliere Ofelia Fratamico;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito:

- dalla delibera del Consiglio comunale di -OMISSIS- n. 61 del 28 novembre 2019 recante controdeduzioni alle osservazioni e approvazione della variante generale al PGT, pubblicata sul BURL del 6 maggio 2020;

- dal parere di compatibilità al PTCP della Provincia di -OMISSIS-e -OMISSIS- del 2 aprile 2019 prot. n. 9.652/2019;

- dalla delibera consiliare n. 57 del 23 novembre 2018 recante di adozione della variante generale al PGT;

- dalla delibera di Giunta comunale n. 186 del 18 ottobre 2016 recante avvio del procedimento di variante generale al PGT, dal connesso procedimento VAS, di nomina dell’autorità competente VAS e di indicazione degli indirizzi ed obiettivi del piano urbanistico generale

- dal rapporto ambientale, dalla sintesi non tecnica, dal parere motivato, dalla dichiarazione di sintesi, dal piano di monitoraggio resi nella procedura VAS ex d.lgs. n.152/2006 ed ex art. 4 della l. reg. Lombardia n. 12/2005, approvati dall’autorità competente VAS e recepiti nelle delibere suddette;

- da tutti gli atti antecedenti, conseguenti o comunque connessi del procedimento.

2. Tali provvedimenti sono stati impugnati dinanzi al T.a.r. per la Lombardia dal Fallimento della Nobil-Tex s.r.l. sulla base dei seguenti motivi:

a) violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 41, 97 della Costituzione, della legge n. 1150/1942, della l.n. 241/1990, del d.P.R. n. 380/2001, del d.m. lavori pubblici n. 1444/1968, della legge reg. Lombardia 12/2005, della l. reg. Lombardia n. 31/2014 e della l. reg. Lombardia n. 18/2019, eccesso di potere per sviamento, illogicità, contraddittorietà, contrasto con precedenti manifestazioni di volontà, travisamento di fatto, erronea rappresentazione della situazione di fatto e di diritto, difetto di motivazione, carenza d’istruttoria, ingiustizia manifesta, illegittimità derivata;

b) incompetenza e violazione dell’art. 42 del l.lgs n. 267/2000, dell’art. 22 dello Statuto comunale, dell’art. 64 del regolamento consiliare, nonché dell’art. 7 della L. 1150/1942, dell’art. 14 del DPR 380/2001, del DM 1444/1968 e degli artt. 8, 13 e ss e 40 della l reg. Lombardia 12/2005;

c) violazione dell’art. 7 della L. 1150/1942, del d.m. lavori pubblici n. 1444/1968 degli artt. 8 e ss. della l. reg. Lombardia 12/2005, della l. reg. Lombardia 31/2014, nonché eccesso di potere per difetto motivazionale, contraddittorietà, irragionevolezza ed illogicità.

3. Con la sentenza n. 318 del 10 febbraio 2022 il T.a.r. per la Lombardia ha respinto il ricorso, estromettendo dal giudizio la Provincia di -OMISSIS-e -OMISSIS- e compensando tra le parti le spese di lite.

4. L’originario ricorrente ha chiesto al Consiglio di Stato di riformare la suddetta pronuncia, affidando il proprio appello a tre motivi che possono essere così sintetizzati:

I – erroneità della sentenza per aver ritenuto competente in materia di Valutazione ambientale strategica il funzionario che aveva ricoperto il ruolo di comandante della Polizia Locale, nonostante lo stesso difettasse sia di adeguate competenze sia di reale indipendenza dall’Amministrazione di cui era dirigente;

II – erroneità della sentenza per aver tralasciato di considerare la sussistenza di un doppio regime urbanistico per le aree dismesse e per le disposizioni sul rilascio dei permessi in deroga;

III – erroneità della sentenza per aver escluso il vizio di violazione di legge in relazione all’art. 7 della L.1150/1942, al d.m. Lavori pubblici n. 1444/1968, agli artt. 8 e ss. della l. reg. Lombardia n. 12/2005, alla l. reg. Lombardia n. 31/2014. e la violazione del legittimo affidamento.

5. Si sono costituiti in giudizio la Provincia di -OMISSIS-e della -OMISSIS- (che ha chiesto preliminarmente la conferma della propria estromissione dal processo) e il Comune di -OMISSIS-, eccependo l’inammissibilità e, in ogni caso, l’infondatezza nel merito dell’appello.

6. Con memorie del 20 e del 23 dicembre 2024 e repliche del 13 e 14 gennaio 2025 le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro argomentazioni, insistendo nelle rispettive conclusioni.

7. Con note del 23 e del 31 gennaio 2025 e del 3 febbraio 2025 le medesime parti hanno domandato che la causa fosse decisa sulla base degli atti depositati, senza previa discussione.

8. All’udienza straordinaria del 5 febbraio 2025 la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

9. Con il primo motivo il Fallimento appellante ha riproposto le doglianze già espresse nel ricorso circa la pretesa mancanza, in capo al funzionario che era stato incaricato di effettuare la VAS, sia delle “adeguate competenze (cultura accademica quinquennale nel settore pianificatorio ed esperienza specifica pregressa)” sia “di reale indipendenza dall’Amministrazione di cui (era)…dirigente”.

10. Secondo l’originario ricorrente, in considerazione della delicatezza del compito in questione, altamente specialistico e richiedente particolari conoscenze anche tecniche nel campo della pianificazione urbanistica, il T.a.r. avrebbe errato nell’accogliere la tesi del Comune e nel ritenere sufficiente ed equiparabile ad una laurea magistrale la semplice laurea triennale in giurisprudenza posseduta dal funzionario nominato, in violazione dei requisiti previsti dalla direttiva 42/2001/CE e dall’art. 4 della legge regionale n. 12/2005, nonché in contrasto con il d.m. del MIUR n. 270/2004 e l’art. 172 del r.d. n. 1592/1933, non rilevando che il difetto di esperienza e di cognizioni tecniche aveva portato l’autorità incaricata della suddetta valutazione a confermare scelte pianificatorie poggianti su di un errato giudizio ambientale nel senso di prevedere la “riattivazione di un comparto produttivo dismesso, ormai circondato da un quartiere residenziale consolidatosi nel tempo”, senza prendere in considerazione tutti i possibili problemi a livello di aumento del traffico veicolare, del rumore e dell’inquinamento che si sarebbero posti.

11. Nell’ambito della medesima censura l’appellante ha, altresì, sottolineato come, da un lato, non ricorresse neppure un’ipotesi di forza maggiore, avendo il Comune di -OMISSIS- a sua disposizione presso l’Ufficio tecnico un ingegnere ambientale e comunque non essendo l’ente locale obbligato ad assegnare l’incarico di autorità competente per la VAS ad un suo dipendente, dall’altro, come il soggetto nominato mancasse anche dell’altro fondamentale requisito richiesto, la reale autonomia rispetto all’apparato comunale per il fatto di essere stato nominato attraverso un atto fiduciario del vertice politico dell’Amministrazione, di svolgere “la peculiare funzione di Comandante della Polizia locale… alle dirette dipendenze del Sindaco quale ufficiale di governo e responsabile della pubblica sicurezza” e di essere incardinato, sempre per la sua funzione apicale nel settore della sicurezza comunale, “in un rapporto gerarchico subordinato con il Segretario comunale”. Una simile posizione avrebbe portato, nella ricostruzione dei fatti proposta dall’appellante, l’autorità incaricata della VAS a confermare semplicemente “quanto già deciso ed imposto in seno all’Amministrazione senza la presentazione di alcuna alternativa e nemmeno di alcuna motivazione, come peraltro richiesto dalla legge”, generando “il rischio concreto di ridurre il procedimento VAS ad una semplice formalità da sbrigare in fretta”.

12. Con il secondo motivo l’appellante ha lamentato l’erroneità della sentenza impugnata anche per non aver adeguatamente considerato che con la delibera della Giunta comunale n. 231/2017 l’Amministrazione aveva “evidentemente inteso rivedere e innovare i criteri di pianificazione per le aree dismesse nel caso di permessi edilizi in deroga …e (che)nel fare ciò avrebbe dovuto sospendere l’iter del PGT e la valutazione ambientale strategica e cominciare un procedimento ex novo che tenesse in considerazione tali nuovi indirizzi affinché fosse consentita la partecipazione dei cittadini”. Ciò avrebbe prodotto, secondo il Fallimento, l’irragionevole “compresenza di un doppio regime urbanistico con riguardo al recupero delle aree dismesse”, con conseguente illegittimità delle delibere consiliari n. 55, 56, 57 del 2018 e n. 186 del 2016 e 147 del 2017 per contrasto con la legge n. 1150/1942 e con la legge regionale n. 12/2005.

13. Con il terzo motivo l’appellante ha, poi, sostenuto l’erroneità della sentenza del T.a.r. per non avere sufficientemente valutato le censure di “violazione del qualificato affidamento generato (in esso)…rispetto al recepimento dell’assetto edilizio ed urbano previsto dal preesistente PGT in direzione di una prevalente riconversione residenziale che poteva essere integrato da una piccola media struttura commerciale di quartiere, ma non certo destinato alla riattivazione di fabbriche inquinanti e moleste in una zona con gravi criticità viarie”.

14. Tali censure non sono fondate e devono essere respinte.

15. Preliminarmente, però, l’appello deve essere dichiarato inammissibile nei confronti della Provincia di -OMISSIS-e della -OMISSIS- che era già stata estromessa dal giudizio dal T.a.r con la sua pronuncia, non specificamente censurata sul punto dall’appellante, il quale, d’altronde, non aveva formulato neppure in primo grado specifiche doglianze avverso gli atti di tale autorità.

16. Quanto al primo motivo, concernente la pretesa mancanza di sufficienti competenze ed autonomia del soggetto chiamato all’incarico di autorità competente per la VAS, il T.a.r. risulta aver correttamente ritenuto che l’Amministrazione, nel caso in questione, avesse semplicemente applicato in modo ragionevole e congruo l’art. 4 della legge regionale n. 12/2005 e la disciplina comunitaria, che prevedono che l’autorità competente per la VAS debba essere individuata prioritariamente all’interno dell’ente e debba possedere tre fondamentali requisiti: a) separazione rispetto all’autorità procedente, b) adeguato grado di autonomia, c) competenza in materia di tutela, protezione e valorizzazione ambientale e di sviluppo sostenibile.

17. Ad un’attenta analisi della suddetta disciplina, anche come declinata nella DGR n. IX/3836 del 25 luglio 2012 che stabilisce che l’autorità competente per la VAS possa essere individuata “all’interno dell’ente tra coloro che hanno compiti di tutela e valorizzazione ambientale”, le argomentazioni dell’appellante circa la necessità imprescindibile che il soggetto incaricato di tale compito debba avere una laurea specialistica in architettura o in ingegneria e possedere una particolare esperienza nella materia della pianificazione urbanistica non trovano, in verità, alcuna conferma, dovendosi piuttosto considerare del tutto idonei a garantire anche dal punto di vista formale un’adeguata preparazione alla suddetta funzione sia gli studi e i titoli conseguiti dal dipendente in questione (laurea in scienze dei servizi giuridici per operatore della p.a. ed esami sostenuti in diritto ambientale e in diritto urbanistico, con tesi di laurea anch’essa in materia ambientale) sia i ruoli ricoperti all’interno dell’Amministrazione di dirigente del Settore ambiente del Comune (dal 1° gennaio 2015) con competenza ad occuparsi di procedimenti di bonifica, a rilasciare tramite SUAP autorizzazioni uniche ambientali, a partecipare a gruppi di lavoro per l’analisi dell’impatto ambientale e viabilistico di medie e grandi strutture di vendita, nonché di responsabile della Polizia locale e del Servizio di protezione civile, tali da assicurargli una profonda conoscenza del territorio, dei problemi ad esso connessi e degli scenari di possibile rischio (idrogeologico, idraulico, industriale, dei trasporti) della zona.

18. Inammissibili in quanto volte, in realtà, a sostituire nel merito la valutazione del privato alle scelte effettuate dall’Amministrazione nell’esercizio delle sue prerogative e dei suoi poteri discrezionali sono, poi, le censure formulate dal Fallimento circa la presenza di un altro funzionario (eventualmente più) idoneo all’incarico nell’Ufficio tecnico, in quanto ingegnere ambientale, mentre, comunque, infondate si rivelano le doglianze relative alla asserita mancanza di autonomia del soggetto prescelto, che nello svolgimento del suo ruolo appare avere invece a disposizione (come richiesto, in particolare, dalla disciplina comunitaria) mezzi amministrativi propri per il regolare espletamento del suo incarico e, in qualità di dirigente, godere della possibilità di agire in piena autonomia e sotto la propria responsabilità, senza essere condizionato da vincoli di subordinazione gerarchica né rispetto al Sindaco né tantomeno rispetto al Segretario comunale.

19. Parimenti non meritevole di accoglimento è il secondo motivo di appello, con cui il Fallimento ha lamentato, come anticipato, l’irragionevolezza e l’illegittimità del doppio regime urbanistico per le aree dismesse e per il rilascio dei permessi edilizi, che sarebbe stato sussistente in forza della contemporanea vigenza della variante generale al PGT del 2019 e della delibera di Giunta n. 231/2017 che - come anche in questo caso esattamente ritenuto dal T.a.r. - non può che essere considerata per la sua collocazione temporale (anteriore all’approvazione definitiva della variante generale) e per la provenienza dall’organo esecutivo del Comune (la Giunta) un mero atto di impulso e di indirizzo, successivamente superato dalle modifiche apportate al PGT dal Consiglio comunale, organo competente all’assunzione delle determinazioni definitive in tema di pianificazione urbanistica.

20. Infondato si rivela, infine, anche il terzo motivo, articolato dall’appellante in rapporto alla pretesa “ingiustizia” della “mancata conferma della destinazione residenziale per il comparto di sua proprietà” (prevista invece dal precedente PGT del 2012). Da un lato, come evidenziato dalla prevalente giurisprudenza amministrativa “la variante di uno strumento urbanistico primario, che imprime una nuova destinazione ad aree già urbanisticamente classificate per effetto della strumentazione urbanistica previgente, necessita di apposita motivazione soltanto se le classificazioni preesistenti siano assistite da specifiche aspettative, in capo ai rispettivi titolari, che risultino fondate su atti di contenuto concreto, nel senso che deve trattarsi di scelte che incidano su particolari situazioni di affidamento, come quelle derivanti da un piano di lottizzazione approvato, da un giudicato di annullamento di un diniego di concessione edilizia o dalla reiterazione di un vincolo scaduto (Cons. Stato sez. IV, 6 agosto 2013, n.4150), al di fuori delle quali “non può rinvenirsi un ragionevole affidamento o aspettativa da parte del privato” sulla adozione di una disposizione particolare o sul mantenimento della precedente classificazione, “laddove le osservazioni presentate dai privati in sede di pianificazione urbanistica non costituiscono rimedi giuridici, ma un semplice apporto collaborativo dato dai cittadini alla formazione del piano” (Cons. Stato, Sez. VI, 4 novembre 2013 n. 5292); dall’altro, la scelta effettuata dal Consiglio comunale nell’esercizio della sua ampia discrezionalità risulta ragionevole e congrua in rapporto agli obiettivi fissati dall’Amministrazione stessa e agli esiti delle indagini e dell’istruttoria svolta che, avendo rivelato un eccesso di offerta abitativa sul territorio rispetto alla domanda, rendono del tutto logica la determinazione di ridurre - o almeno non aumentare in modo rilevante - le volumetrie residenziali, in favore delle altre destinazioni e, in particolare, di quelle commerciali, ritenute importante fattore di sviluppo economico del territorio stesso.

21. L’inserimento dell’area in esame tra gli edifici produttivi dismessi e/o sottoutilizzati con destinazione produttiva D1 non è, poi, in alcun modo in contrasto con i principi ispiratori del piano (corrispondenti ad “azioni di rigenerazione del patrimonio edilizio, recupero di edifici dismessi e sottoutilizzati specialmente volto alla realizzazione di nuove medie strutture di vendita commerciali, riduzione del consumo del suolo e limitazione di nuovi insediamenti residenziali”) potendo, inoltre, le vigenti norme in tema di tutela della salute e dell’ambiente e di regolamentazione dell’esercizio delle varie tipologie di impianti industriali efficacemente salvaguardare la collettività residente nella zona dai pericoli paventati dall’appellante garantendo la pacifica coesistenza tra le diverse forme di utilizzazione del territorio.

22. In conclusione, in base alle argomentazioni che precedono, l’appello deve essere integralmente rigettato, con conferma della sentenza impugnata.

23. Le spese del presente grado sono liquidate secondo il criterio della soccombenza tra il Fallimento e il Comune di -OMISSIS-, mentre possono essere compensate per giusti motivi nei confronti della Provincia di -OMISSIS-e della -OMISSIS-.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo dichiara in parte inammissibile, nei confronti della Provincia di -OMISSIS-e -OMISSIS- e lo rigetta nella restante parte.

Condanna l’appellante alla rifusione in favore del Comune di -OMISSIS- delle spese del grado di appello, liquidate in € 4.000,00 oltre accessori di legge.

Compensa le spese del grado di appello tra l’appellante e la Provincia di -OMISSIS-e della -OMISSIS-.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giordano Lamberti, Presidente FF

Davide Ponte, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere, Estensore