Ristrutturazione demo-ricostruttiva e ripristino di edifici demoliti: superato il principio della “fedele ricostruzione”, centralità della “preesistente consistenza”. La svolta con la Sentenza del Cons. Stato, Sez. II, n. 499/2026
di Antonio VERDEROSA

La riconducibilità di un intervento di demolizione e successiva ricostruzione alla categoria della ristrutturazione edilizia – anziché a quella della nuova costruzione – rappresenta uno dei nodi più delicati del diritto edilizio, poiché incide in modo immediato sul regime del titolo abilitativo, sull’assetto degli oneri, sulla compatibilità urbanistica e, non di rado, sulla stessa praticabilità della sanatoria. La materia si colloca nel perimetro del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo Unico Edilizia) e, in particolare, dell’art. 3, comma 1, lett. d), disposizione la cui evoluzione – tanto sul piano lessicale quanto su quello teleologico – ha progressivamente ampliato la nozione di ristrutturazione fino a ricomprendere, con disciplina oggi tipizzata, anche la ricostruzione/ripristino di edifici crollati o demoliti, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza.
In questo quadro, la questione che più frequentemente alimenta il contenzioso – e che ha generato applicazioni amministrative spesso disomogenee – attiene alla (pretesa) necessità che demolizione e ricostruzione si collochino in un unico contesto temporale, ossia alla continuità cronologica tra i due momenti quale requisito strutturale per qualificare l’intervento come ristrutturazione. Proprio su tale profilo si innesta, con valore chiarificatore decisivo, la sentenza Consiglio di Stato, Sez. II, 21 gennaio 2026, n. 499 (Reg. Prov. Coll. n. 00499/2026; Reg. Ric. n. 04370/2025), che assume carattere fondamentale perché ribadisce – con argomentazione sistematica e ricostruzione evolutiva dell’istituto – il superamento del requisito della continuità temporale nelle ipotesi di ripristino di edifici demoliti o crollati. La decisione chiarisce infatti che, a seguito delle modifiche introdotte dal D.L. 69/2013, conv. in L. 98/2013, la contestualità demolizione/ricostruzione non è più condizione indefettibile della ristrutturazione ricostruttiva: la continuità che viene meno sul piano cronologico è “compensata” dal legislatore mediante un diverso e più rigoroso limite, di natura sostanziale e probatoria, costituito dal rispetto e dalla dimostrabilità della “preesistente consistenza” del manufatto.
Tale massima – che la sentenza n. 499/2026 rende particolarmente “spendibile” sul piano applicativo – si innesta coerentemente su un filone giurisprudenziale consolidato (tra gli altri Cons. Stato, Sez. VI, 18 gennaio 2023, n. 616; Cons. Stato, Sez. IV, 2 maggio 2024, n. 4005; Cons. Stato, Sez. IV, 19 gennaio 2016, n. 328; Cons. Stato, Sez. VI, 3 ottobre 2019, n. 6654; Cass. pen., Sez. III, 30 settembre 2014, n. 40342; Cass. pen., Sez. III, 25 giugno 2015, n. 26713), trova ulteriore conferma nella successiva elaborazione della medesima Sezione II (Cons. Stato, Sez. II, 4 novembre 2025, n. 8542) ed è saldamente raccordata ai profili processuali e procedimentali connessi, sia quanto al riparto tra poteri dell’amministrazione e del giudice (art. 34, comma 2, c.p.a.), sia con riferimento ai poteri inibitori, repressivi e conformativi esercitabili in materia di SCIA (art. 19, comma 3, L. 7 agosto 1990, n. 241).
1. Il dato genetico: dalla L. 457/1978 al Testo Unico Edilizia. Continuità “fisica” e continuità “temporale” come elementi originari della ristrutturazione
Prima dell’entrata in vigore del Testo Unico dell’Edilizia (D.P.R. 380/2001), il catalogo delle categorie di intervento trovava il suo principale riferimento nell’art. 31 della L. 5 agosto 1978, n. 457, disposizione che definiva la ristrutturazione edilizia come quell’insieme “sistematico” di opere volto a trasformare gli organismi edilizi, potendo condurre ad un organismo “in tutto o in parte diverso” dal precedente, e comprendendo – in via esemplificativa – il ripristino o la sostituzione di elementi costitutivi, l’eliminazione, la modifica e l’inserimento di nuovi elementi e impianti. Tale definizione, pur ampia sul piano funzionale (trasformazione dell’organismo edilizio), era stata tuttavia interpretata dalla giurisprudenza in chiave rigorosa quando l’intervento si risolvesse nella demolizione seguita da ricostruzione: proprio perché la demolizione comporta la perdita dell’organismo materiale su cui si interviene, la riconducibilità alla ristrutturazione veniva ammessa solo se la ricostruzione si configurasse come “fedele”, ossia sostanzialmente identica al preesistente quanto a tipologia edilizia, sagoma e volumi; diversamente, l’operazione veniva attratta nella categoria della nuova costruzione. In questo senso si collocano gli arresti richiamati (tra gli altri: Cons. Stato, Sez. IV, 9 luglio 2010, n. 4462; Sez. IV, 5 ottobre 2010, n. 7310; Sez. IV, 10 agosto 2011, n. 4765; Sez. IV, 4 giugno 2013, n. 3056; Sez. II, 18 maggio 2020, n. 3153), in una linea ricostruttiva poi sistematizzata da Cons. Stato, Sez. II, 2 febbraio 2022, n. 721, a sua volta richiamata da Cons. Stato, Sez. VI, 18 gennaio 2023, n. 616.
Con l’entrata in vigore del D.P.R. 380/2001, l’art. 3, comma 1, lett. d) recepisce in larga misura tale impianto, includendo espressamente nella ristrutturazione edilizia anche gli interventi consistenti nella demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria e sagoma di quello preesistente, “fatte salve” le sole innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica. In questa fase storica, pertanto, la categoria continua a fondarsi sull’idea che tra edificio “prima” e edificio “dopo” debba permanere una relazione di continuità qualificata: continuità anzitutto morfologica, perché garantita dall’invarianza di volumetria e sagoma (e, in filigrana, dagli elementi identificativi del manufatto), ma anche – secondo le letture più rigorose – continuità temporale e programmatica, nel senso che demolizione e ricostruzione devono inserirsi in un unico contesto esecutivo, con ricostruzione già prevista al momento della demolizione (o del crollo), così da consentire di ritenere che l’organismo edilizio preesistente “permanga” attraverso l’intervento, pur nella sua sostituzione materiale. È proprio questa dimensione della continuità, come presupposto storico della ristrutturazione ricostruttiva, ad essere messa a fuoco in modo particolarmente analitico da Cons. Stato, Sez. VI, 18 gennaio 2023, n. 616, che ne evidenzia anche le ricadute sistematiche sul piano del carico urbanistico e, conseguentemente, sul tema degli oneri di urbanizzazione e del relativo scomputo in quanto correlati ad un organismo già esistente e già “gravante” sul territorio (richiamo: Cons. Stato, Sez. VI, 7 maggio 2015, n. 2294)
2. La prima torsione normativa: d.lgs. 301/2002. Dalla identità alla “stessa volumetria e sagoma”
Un primo, significativo scarto evolutivo rispetto all’impostazione originaria si registra con l’art. 1 del d.lgs. 27 dicembre 2002, n. 301, che interviene a modificare l’art. 3, comma 1, lett. d), del D.P.R. 380/2001 attenuando in modo consapevole la precedente rigidità del requisito di “identità” del manufatto. Con tale intervento normativo, il legislatore abbandona l’idea – maturata nella stagione precedente e cristallizzata nella giurisprudenza formatasi sull’art. 31 della L. 457/1978 – secondo cui la ristrutturazione ricostruttiva sarebbe ammissibile solo a fronte di una ricostruzione sostanzialmente identica al preesistente in ogni suo elemento qualificante (tipologia, materiali, conformazione complessiva), e ancora la riconduce a parametri più essenziali e strutturali, individuati nella volumetria e nella sagoma dell’edificio demolito.
La scelta non è neutra, né meramente lessicale. Essa segna il passaggio da una concezione statico-identitaria della ristrutturazione ad una concezione funzionale e strutturale, nella quale ciò che rileva non è più la riproduzione pedissequa del manufatto preesistente, bensì la conservazione del suo “peso urbanistico” sul territorio. Volumetria e sagoma divengono, in questa prospettiva, gli indici giuridici attraverso cui si misura la continuità dell’organismo edilizio: non più la sua identità materiale in senso stretto, ma la permanenza dei suoi effetti spaziali e insediativi.
Pur mantenendo un robusto nucleo conservativo – la ricostruzione deve comunque avvenire entro i limiti dimensionali e conformativi dell’edificio preesistente – l’intervento del 2002 apre dunque la strada a una ristrutturazione ricostruttiva meno “difensiva” e più coerente con le esigenze di sostituzione edilizia e di razionalizzazione del patrimonio costruito, anticipando quella logica, poi esplicitata nelle riforme successive, di recupero e riuso del suolo già edificato in alternativa all’espansione insediativa. In altri termini, l’asse della disciplina si sposta progressivamente dall’immutabilità formale del manufatto alla invarianza del carico urbanistico, rendendo la categoria della ristrutturazione edilizia uno strumento più flessibile e più aderente alle finalità di governo del territorio che il Testo Unico dell’Edilizia è chiamato a presidiare.
3. La svolta del 2013: D.L. 69/2013 (art. 30) conv. L. 98/2013. Il ripristino di edifici crollati o demoliti e il superamento del requisito di contestualità
La vera cesura sistematica nella disciplina della ristrutturazione edilizia “demoricostruttiva” si colloca con il D.L. 21 giugno 2013, n. 69, convertito dalla L. 9 agosto 2013, n. 98, e in particolare con l’art. 30, comma 1 (secondo la ricostruzione costantemente offerta dalla giurisprudenza, anche con riferimento alle articolazioni interne della disposizione). Con tale intervento, l’art. 3, comma 1, lett. d), del D.P.R. 380/2001 viene riscritto in modo sostanziale, incidendo non solo sull’estensione oggettiva della categoria, ma soprattutto sulla logica qualificatoria dell’istituto.
Da un lato, la riforma consolida e amplia l’apertura già avviata negli anni precedenti, includendo nella ristrutturazione edilizia la demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria del manufatto preesistente, superando – in via generale – l’obbligo di conservare l’identica sagoma. Dall’altro lato, ed è questo il passaggio decisivo, il legislatore introduce espressamente, all’interno del genus della ristrutturazione, anche gli interventi “volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza”. Con tale previsione, l’ordinamento prende atto, in modo esplicito, della possibilità che l’oggetto dell’intervento non sia più un edificio materialmente esistente, ma un organismo edilizio già venuto meno, del quale tuttavia sia ricostruibile la consistenza originaria.
Contestualmente, la riforma del 2013 mantiene una disciplina più rigorosa per gli immobili sottoposti a tutela ai sensi del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), per i quali gli interventi di demolizione e ricostruzione, nonché quelli di ripristino di edifici crollati o demoliti, continuano a costituire ristrutturazione edilizia soltanto ove sia rispettata – nella formulazione allora vigente – la medesima sagoma dell’edificio preesistente. Tale previsione conferma che l’ampliamento della categoria non è indiscriminato, ma modulato in funzione della presenza di interessi pubblici qualificati (paesaggistici e culturali).
È in questo snodo che muta radicalmente la “grammatica” della continuità. Prima della riforma, la ristrutturazione ricostruttiva presupponeva l’esistenza di un edificio “da ristrutturare” e una continuità percepibile tra il manufatto preesistente e quello risultante dall’intervento, continuità che si esprimeva non solo sul piano morfologico, ma anche – secondo le letture più rigorose – su quello temporale, richiedendo che demolizione e ricostruzione si collocassero in un unico contesto esecutivo. Con la novella del 2013, invece, il legislatore ammette espressamente la ristrutturazione anche quando l’edificio non esiste più, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza mediante riscontri oggettivi. In questo scenario, la pretesa contestualità temporale tra demolizione e ricostruzione perde la sua funzione tipizzante: se l’ordinamento contempla l’ipotesi dell’edificio “crollato o demolito”, accetta necessariamente che tra l’evento demolitorio e la successiva decisione di ricostruire possa intercorrere un lasso di tempo anche significativo. Ciò che resta, e diventa dirimente, non è più la continuità cronologica, bensì l’ancoraggio sostanziale e probatorio dell’intervento alla consistenza originaria del manufatto.
In questa direzione si colloca coerentemente l’elaborazione giurisprudenziale successiva. Da un lato, è stato chiarito che, anche quando l’intervento conduce alla realizzazione di un organismo edilizio in parte diverso dal precedente, la qualificazione come ristrutturazione è possibile solo se le modifiche volumetriche e di sagoma siano contenute e comunque riconducibili all’organismo preesistente, così da preservare una linea distintiva rispetto alla nuova costruzione (Cons. Stato, Sez. IV, 19 gennaio 2016, n. 328). Dall’altro lato, la giurisprudenza amministrativa ha esplicitamente riconosciuto che la L. 98/2013 ha superato la nozione precedente, che escludeva la ricostruzione di edifici ridotti a rudere, ammettendo la ristrutturazione anche quando l’edificio non esiste più, purché la sua consistenza originaria sia ricostruibile attraverso un’indagine tecnica supportata da riscontri oggettivi (tra gli altri Cons. Stato, Sez. VI, 3 ottobre 2019, n. 6654). In modo convergente, sul versante penale, è stato affermato che, ai fini della qualificazione dell’intervento, è necessario e sufficiente che l’originaria consistenza dell’edificio sia individuabile sulla base di elementi documentali o altri dati certi e verificabili, senza che assuma rilievo decisivo il tempo trascorso tra demolizione e ricostruzione (Cass. pen., Sez. III, 30 settembre 2014, n. 40342; Cass. pen., Sez. III, 25 giugno 2015, n. 26713).
4. L’estensione del 2020: D.L. 76/2020 (art. 10) conv. L. 120/2020. La ristrutturazione con diversa sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche
Il successivo e ulteriore ampliamento della nozione di ristrutturazione edilizia si realizza con il D.L. 16 luglio 2020, n. 76 (c.d. Decreto Semplificazioni), convertito con modificazioni dalla L. 11 settembre 2020, n. 120, e in particolare con l’art. 10, che interviene nuovamente sull’art. 3, comma 1, lett. d), del D.P.R. 380/2001. Con tale riforma, il legislatore compie un passo ulteriore nel processo di trasformazione funzionale della categoria, ricomprendendo espressamente nella ristrutturazione edilizia anche gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con diversa sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, purché accompagnati dalle innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica, per l’applicazione delle disposizioni in materia di accessibilità, per l’installazione di impianti tecnologici e per il miglioramento dell’efficienza energetica.
La disposizione, pur ampliando in modo significativo l’ambito delle trasformazioni ammissibili, mantiene una chiara linea di presidio sul versante volumetrico, consentendo incrementi di volumetria soltanto nei casi espressamente previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali, e in particolare in funzione di interventi di rigenerazione urbana. Si tratta di una scelta che conferma come l’ampliamento della categoria non sia finalizzato a legittimare nuova edificazione in senso proprio, ma piuttosto a favorire la sostituzione edilizia qualificata e il recupero del patrimonio costruito, nel quadro degli obiettivi di semplificazione procedimentale e di sostenibilità territoriale perseguiti dal decreto.
Per contro, la disciplina relativa agli immobili sottoposti a vincolo ai sensi del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 si muove in direzione opposta, rafforzando l’esigenza di una ricostruzione sostanzialmente fedele ai parametri indicati dalla norma (sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche), a conferma del fatto che l’ampliamento della ristrutturazione ricostruttiva è calibrato e differenziato in funzione della presenza di interessi pubblici di rango superiore.
Ciò che rileva in modo decisivo, ai fini dell’argomentazione qui svolta, è che la riforma del 2020 rende definitivamente insostenibile una lettura “cronologica” del requisito della continuità. Il legislatore, infatti, amplia in misura rilevante gli ambiti di trasformazione consentiti – ammettendo modifiche incisive anche sui parametri morfologici tradizionalmente considerati identitari – e lo fa senza reintrodurre alcun vincolo di contestualità temporale tra demolizione e ricostruzione. Al contrario, la ratio complessiva della riforma, esplicitamente orientata al recupero e alla qualificazione del patrimonio edilizio esistente e al contenimento del consumo di suolo, conferma che, soprattutto nei casi di edifici non più esistenti, il baricentro della qualificazione giuridica dell’intervento si sposta definitivamente sul piano sostanziale e probatorio: ciò che conta è la ricostruibilità della preesistente consistenza – ossia la dimostrabilità della “base di partenza” mediante elementi oggettivi e verificabili – e non la maggiore o minore prossimità temporale tra le fasi di demolizione e di successiva ricostruzione.
5. Le modifiche del 2022 (D.L. 17/2022 conv. L. 34/2022) e il limite temporale di applicazione
Per completezza di ricostruzione sistematica, va ricordato che ulteriori modifiche all’art. 3 del D.P.R. 380/2001 sono state introdotte dal D.L. 1 marzo 2022, n. 17, convertito con modificazioni dalla L. 27 aprile 2022, n. 34, interventi che si inseriscono nel medesimo percorso di progressiva rimodulazione della nozione di ristrutturazione edilizia. Tuttavia, come puntualmente evidenziato dalla stessa giurisprudenza amministrativa nel ragionamento qui richiamato, tali innovazioni normative non assumono rilievo diretto nelle fattispecie in cui le opere risultino anteriori alla loro entrata in vigore, dovendosi applicare il principio generale secondo cui il regime giuridico dell’intervento edilizio va individuato ratione temporis, sulla base della disciplina vigente al momento della realizzazione.
Ne consegue che le modifiche del 2022, pur non incidendo in concreto sulla qualificazione giuridica delle opere oggetto di giudizio quando temporalmente successive, restano comunque significative sul piano sistematico ed evolutivo, in quanto confermano la traiettoria legislativa di progressivo superamento delle letture restrittive della ristrutturazione edilizia e di rafforzamento di una nozione funzionale, orientata al recupero del patrimonio esistente e al contenimento del consumo di suolo, senza tuttavia alterare l’assetto applicabile ai casi già perfezionatisi sotto la vigenza della disciplina precedente.
6. La tipizzazione giurisprudenziale delle “tre ristrutturazioni” e la funzione della prova: Cons. Stato, Sez. VI, n. 616/2023, Cons. Stato, Sez. IV, n. 2857/2025 e Cons. Stato, Sez. II, n. 8542/2025
In tale quadro normativo progressivamente ampliato, la giurisprudenza ha svolto un ruolo decisivo di sistematizzazione, pervenendo a una ricostruzione tipologica della ristrutturazione edilizia che consente di governare, in modo coerente, le diverse fattispecie concrete. In particolare, si è affermata una distinzione ormai consolidata tra:
– la ristrutturazione “conservativa”, che non comporta demolizione del manufatto preesistente e si realizza mediante interventi di trasformazione interna o esterna dell’organismo edilizio;
– la ristrutturazione “ricostruttiva” o “demoricostruttiva”, caratterizzata dalla demolizione e successiva ricostruzione dell’edificio;
– la fattispecie del ripristino di edifici crollati o demoliti, nella quale l’intervento edilizio si innesta su un organismo non più materialmente esistente.
Il punto di snodo concettuale tra il tradizionale requisito della continuità e il nuovo criterio della preesistente consistenza è illuminato in modo particolarmente chiaro dalla sentenza Cons. Stato, Sez. VI, 18 gennaio 2023, n. 616, che offre una ricostruzione organica dell’evoluzione dell’istituto. In essa il Consiglio di Stato chiarisce:
    (i) che, nella fase originaria, la ristrutturazione demoricostruttiva “fedele” presupponeva una relazione di continuità tra edificio preesistente ed edificio risultante, continuità intesa non solo in senso morfologico (volumetria, sagoma), ma anche temporale, richiedendo che demolizione e ricostruzione si collocassero in un unico contesto esecutivo;
    (ii) che la novella del 2013 (D.L. 69/2013 conv. L. 98/2013) ha inciso proprio su tale presupposto, introducendo espressamente la possibilità di qualificare come ristrutturazione anche il ripristino di edifici crollati o demoliti;
    (iii) che, in questo passaggio, il legislatore ha sostituito il presidio cronologico della continuità temporale con un diverso limite, di natura sostanziale e probatoria, rappresentato dal rispetto della preesistente consistenza del fabbricato perduto.
Il principio che ne discende è netto: a seguito della riforma del 2013, la ristrutturazione può comprendere anche la ricostruzione a distanza di tempo, poiché – nei casi di edifici non più esistenti – la continuità temporale viene meno come requisito strutturale ed è rimpiazzata da un onere probatorio qualificato. Il nuovo fabbricato deve rimanere riconducibile, per volumetria e consistenza, all’edificio demolito o crollato, e tale consistenza deve essere oggettivamente dimostrabile attraverso elementi certi e verificabili.
Nel medesimo solco si colloca Cons. Stato, Sez. IV, 3 aprile 2025, n. 2857, più volte richiamata nelle decisioni successive, che ribadisce come, dopo il 2013, sia venuta meno “quella particolare relazione di continuità” che imponeva la simultaneità delle operazioni di demolizione e ricostruzione. Proprio perché l’edificio può non esistere più, tuttavia, la giurisprudenza sottolinea che l’onere probatorio si irrigidisce: non è sufficiente una mera asseverazione del tecnico incaricato, ma occorrono elementi oggettivi e verificabili (documentazione edilizia, catastale, storica, rilievi riscontrabili) dai quali sia possibile ricavare, con un grado elevato di certezza, la “base di partenza” dell’intervento. Solo se tale base è chiaramente individuata – osserva il Consiglio di Stato – è possibile discutere dell’entità e della qualità delle modifiche ammissibili in sede di ricostruzione.
Questa impostazione viene ripresa e ulteriormente affinata da Cons. Stato, Sez. II, 4 novembre 2025, n. 8542, che consolida due approdi fondamentali. Da un lato, si afferma che il requisito della continuità non può più essere preteso in termini assoluti, alla luce dell’ultimo testo dell’art. 3, comma 1, lett. d), del TUE, come risultante dalle riforme del 2013 e del 2020. Dall’altro lato, si chiarisce che, nelle ipotesi di ripristino di edifici non più esistenti, la legittimità dell’intervento dipende in modo decisivo dalla prova della preesistente consistenza, da fornire mediante elementi oggettivi quali atti di fabbrica, titoli edilizi pregressi, planimetrie catastali, documentazione tecnica storica verificabile; resta invece insufficiente una ricostruzione affidata esclusivamente a rilievi e asseverazioni non suscettibili di controllo esterno.
La stessa decisione, nel distinguere tra i casi in cui non vi è soluzione di continuità (edificio ancora esistente e verificabile in sede istruttoria) e quelli in cui l’edificio non esiste più (necessità di una prova rafforzata della consistenza originaria), valorizza anche il ruolo dell’amministrazione nell’esercizio dei poteri di controllo, inibizione e repressione, richiamando espressamente la disciplina della SCIA e il collegamento con l’art. 19, comma 3, della L. 7 agosto 1990, n. 241. Ne emerge un quadro coerente nel quale la ristrutturazione ricostruttiva, pur liberata dal vincolo della contestualità temporale, resta saldamente ancorata a un rigoroso accertamento della preesistenza, quale vero discrimine rispetto alla nuova costruzione.
7. La pronuncia del Cons. Stato, Sez. II, n. 499/2026: la continuità temporale non  più elemento essenziale
Su questo impianto normativo e giurisprudenziale ormai consolidato si innesta la sentenza Cons. Stato, Sez. II, 21 gennaio 2026, n. 499, che assume un valore paradigmatico perché applica tali principi in un contesto contenzioso del tutto tipico nella prassi edilizia: istanza di sanatoria ex art. 36 D.P.R. 380/2001, diniego comunale fondato sull’asserita qualificazione dell’intervento come “nuova costruzione”, conseguente ordinanza di demolizione, e giudizio di primo grado incentrato sulla presunta “soluzione di continuità” temporale desunta da elementi aerofotogrammetrici.
La vicenda riguarda la realizzazione di una casetta prefabbricata in legno, dichiarata come sostitutiva di un manufatto preesistente. L’amministrazione comunale – e il T.A.R. – avevano ritenuto dirimente il dato per cui le ortofoto del giugno 2019 e del giugno 2020 rappresentavano l’area come “libera”, traendone la conclusione che l’intervento dovesse qualificarsi come nuova edificazione. Il Consiglio di Stato ribalta tale impostazione, valorizzando, da un lato, l’esito della verificazione e il complesso della documentazione istruttoria (presenza storica dell’edificio, accatastamento, ricostruzione con modifiche minime di dimensioni e di sedime, accertamento dell’avvenuta ultimazione entro dicembre 2020), e, dall’altro lato, la corretta lettura sistematica della disciplina vigente.
Il passaggio centrale della motivazione – che cristallizza la massima di diritto della decisione – si articola in due enunciati strettamente connessi.
In primo luogo, il Collegio afferma che non è corretto qualificare come “nuova costruzione” la ricostruzione di un immobile già edificato, ridotto a rudere o demolito, quando l’intervento comporti il recupero della superficie lorda e presenti scostamenti minimi in termini di sagoma o sedime, e ciò sia consentito dall’art. 3, comma 1, lett. d), del T.U. Edilizia, come risultante dalle modifiche introdotte dapprima dal D.L. 69/2013 conv. L. 98/2013 e, successivamente, dall’art. 10 del D.L. 76/2020 conv. L. 120/2020. In questa prospettiva, l’area non può essere considerata “inedificata” in senso giuridico quando risulti accertabile una preesistenza e l’intervento si innesti in modo riconoscibile su tale base: la nozione di suolo “libero” ricavata da una fotografia aerea non coincide, dunque, con quella di area priva di edificazione rilevante ai fini urbanistico-edilizi.
In secondo luogo – ed è il profilo che più direttamente incide sul tema della continuità temporale – la sentenza esclude che possa assumere rilievo ostativo la circostanza che la ricostruzione non sia avvenuta in un tempo “ragionevolmente prossimo” alla demolizione. Anche a voler ipotizzare un intervallo temporale significativo, il Collegio richiama espressamente i principi affermati da Cons. Stato, Sez. VI, 18 gennaio 2023, n. 616, chiarendo che, nelle ipotesi di ripristino di edifici crollati o demoliti introdotte dalla riforma del 2013, la ricostruzione non deve necessariamente essere programmata né contestuale alla demolizione. La continuità perduta sul piano cronologico viene sostituita dal legislatore con un diverso limite, di natura sostanziale e probatoria, costituito dalla preesistente consistenza dell’edificio, che deve essere accertabile attraverso elementi oggettivi. Ne discende che la distanza temporale tra le fasi di demolizione e ricostruzione non è, di per sé, indice di nuova costruzione, né può essere assunta come criterio legale di qualificazione dell’intervento.
Da tali enunciati discende un principio operativo di particolare impatto applicativo: l’eventuale intervallo temporale tra demolizione e successiva ricostruzione non integra un parametro normativo autonomo per distinguere la ristrutturazione dalla nuova costruzione. Esso può, al più, giustificare un approfondimento istruttorio più rigoroso sulla reale esistenza e consistenza del manufatto originario, ma non può essere utilizzato per reintrodurre surrettiziamente un requisito – quello della contestualità – che il legislatore ha consapevolmente espunto dalla fattispecie con la riforma del 2013. La qualificazione giuridica dell’intervento torna così a poggiare su un binomio chiaro e coerente:
(a) preesistenza oggettivamente accertabile;
(b) ricostruzione riconducibile, per consistenza e impatto urbanistico, a tale preesistenza.
La massima è completata da un ulteriore corollario di rilievo sistematico: una volta riconosciuta la corretta qualificazione dell’intervento come ristrutturazione edilizia, la volumetria preesistente non può ritenersi “estinta” per il solo decorso del tempo, né l’opera può essere considerata generativa di “nuovo volume” in contrasto con lo strumento urbanistico vigente. Ne consegue l’illegittimità tanto del diniego di sanatoria quanto della conseguente ordinanza repressiva, in quanto fondati su un erroneo inquadramento giuridico dell’intervento.
Sul piano processuale, la decisione si mantiene coerente con i limiti del sindacato giurisdizionale: il Consiglio di Stato annulla gli atti impugnati, ma, nel rispetto del divieto di pronuncia sostitutiva su poteri amministrativi non ancora integralmente esercitati, demanda al Comune la rinnovazione dell’istruttoria sulla domanda di sanatoria, richiamando espressamente l’art. 34, comma 2, c.p.a. quale presidio del corretto riparto tra funzione amministrativa e funzione giurisdizionale.
8. Regola  e ricadute applicative
Dalla ricostruzione normativa e giurisprudenziale che precede emerge con chiarezza una massima di diritto che la sentenza Cons. Stato, Sez. II, 21 gennaio 2026, n. 499 rende particolarmente nitida e, soprattutto, operativamente spendibile. Essa può essere così formulata: a seguito della riforma del 2013 (D.L. 21 giugno 2013, n. 69, conv. in L. 9 agosto 2013, n. 98), la ristrutturazione edilizia di cui all’art. 3, comma 1, lett. d), del D.P.R. 380/2001 ricomprende anche il ripristino o la ricostruzione di edifici crollati o demoliti senza che sia più richiesto il requisito della contestualità temporale tra demolizione e ricostruzione. La continuità cronologica, che caratterizzava la fase originaria dell’istituto, non costituisce più un requisito legale della fattispecie ed è stata consapevolmente sostituita dal legislatore con un diverso presidio, di natura sostanziale e probatoria, rappresentato dal rispetto e dalla dimostrabilità della “preesistente consistenza” dell’edificio perduto.
Tale consistenza non può essere affermata in via meramente assertiva, ma deve essere provata mediante riscontri oggettivi e verificabili (documentazione edilizia e catastale, atti di fabbrica, esiti istruttori e tecnici, elementi storici attendibili). In questa prospettiva, l’eventuale intervallo temporale tra demolizione e successiva ricostruzione non consente di per sé di qualificare l’intervento come nuova costruzione, quando la preesistenza risulti accertabile e la ricostruzione si mantenga riconducibile a tale base, tanto più alla luce dell’ulteriore ampliamento operato dal D.L. 16 luglio 2020, n. 76, conv. in L. 11 settembre 2020, n. 120, che ammette – in via generale – variazioni di sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, fermo restando il rispetto dei limiti volumetrici e delle discipline speciali (in primis, per gli immobili vincolati).
La conseguenza applicativa è immediata e di forte impatto: nel sistema post-2013 la controversia non si risolve più chiedendosi “quanto tempo è passato” tra demolizione e ricostruzione, ma interrogandosi piuttosto su “se la preesistente consistenza sia oggettivamente dimostrabile” e “se il manufatto ricostruito sia effettivamente riconducibile a quella consistenza”. Quando la risposta a tali quesiti è positiva, l’argomento della soluzione di continuità temporale non può essere utilizzato come grimaldello per degradare l’intervento a nuova edificazione; quando, invece, la risposta è negativa – per assenza di elementi oggettivi, per indimostrabilità della base di partenza o per incongruenza radicale tra preesistenza e ricostruito – la stessa giurisprudenza amministrativa, come dimostrato anche da Cons. Stato, Sez. II, 4 novembre 2025, n. 8542, non esita a qualificare l’opera come nuova costruzione, con tutte le conseguenze in termini di titolo abilitativo e di limiti urbanistici.
In questa prospettiva, la sentenza Cons. Stato, Sez. II, n. 499/2026 si colloca come un punto di equilibrio maturo dell’elaborazione giurisprudenziale: da un lato, riafferma con decisione la finalità conservativa della ristrutturazione edilizia – orientata al recupero del patrimonio esistente e al contenimento del consumo di suolo –; dall’altro lato, la ancora a un rigoroso presidio di legalità, fondato sulla verificabilità oggettiva della preesistenza, evitando che la ristrutturazione ricostruttiva si trasformi in un contenitore elastico privo di criteri selettivi e idoneo a eludere la disciplina della nuova edificazione.