Tar Liguria sen. 160 del 24 febbraio 2006
Ricorso proposto dall'Associazione Verdi Ambiente e Società Onlus e da Italia
Nostra Onlus contro il Comune di Lerici (SP) e
contro la Società Baia Blu - Stabilimento Balneare S.r.l.. I Giudici
Amministrativi hanno accolto il ricorso delle Associazioni in merito a permessi
di costruire e alle corrispondenti autorizzazioni paesaggistiche aventi
rispettivamente ad oggetto la riqualificazione dello stabilimento balneare, la
realizzazione di strutture ricettive e di parcheggio in una zona di particolare
pregio paesaggistico compresa nel perimetro del SIC, in zona disciplinata ed
individuata nel PUC e sottoposta a vincolo idrogeologico dal R.D.L. 3267/1923 (
c.d. Legge Forestale ).
N. 00160/2006 REG.SEN.
N. 00683/2005 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
Sul ricorso numero di registro generale 00683 del 2005, proposto da Italia
Nostra e Associazione Verdi Ambiente e Società, in persona dei rispettivi legali
rappresentanti,rappresentati e difesi dall' Avv. Daniele Granara, ed
elettivamente domiciliate presso il suo studio in Genova, Via Porta d'archi,
10/27-28;
contro
Comune di Lerici, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'
Avv. Mario Alberto Quaglia, ed elettivamente domiciliato presso il suo studio in
Genova, Via Roma 3/9;
Provincia di La Spezia, in persona del Presidente pro tempore, non costituito;
Consorzio Intercomunale Deleghe Agricoltura Foreste,
A.r.p.a.l. - Agenzia Regionale Protezione Ambiente Ligure, Azienda Unita'
Sanitaria Locale N. 5 - Spezzino,
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Capitaneria di Porto di La
Spezia, Ministero Per i Beni e le Attivita' Culturali, Soprintendenza Beni
Architettonici e Paesaggio della Liguria, Ministero dell'Economia e delle
Finanze, Agenzia del Demanio di La Spezia, Agenzia delle Dogane, Corpo Forestale
dello Stato, Ministero per le Politiche Agricole e Forestali, Comando
Provinciale Vigili del Fuoco di La Spezia, Ministero dell'Interno, Acam Spa, Spa
E.n.e.l., Conferenza dei Servizi c/o Comune di Lerici;
nei confronti di
Società Baia Blu Stabilimento Balneare Srl, rappresentato e difeso dall' avv.
Giovanni Gerbi, con domicilio eletto presso Giovanni Gerbi in Genova, via
Corsica 21/18-20;
per l'annullamento
- dei permessi di costruire e autorizzazione paesaggistica nn. 86/03 e 86/03 bis
del 27.01.04 rilasciati dal Comune di Lerici aventi rispettivamente ad oggetto
la riqualificazione dello stabilimento balneare e la realizzazione di parcheggi
pubblici;
- di tutti gli atti preparatori con espresso riferimento ai pareri della
Commissione alle bellezze naturali;
- delle autorizzazioni rilasciate dalla Provincia della Spezia nn. 123/97 e
313/04.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Lerici;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Società Baia Blu Stabilimento
Balneare Srl;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12/01/2006 il dott. Oreste Mario
Caputo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO
Le associazioni ambientaliste ricorrenti hanno impugnato gli atti del
procedimento (in epigrafe indicati) relativi ai permessi di costruire ed alle
corrispondenti autorizzazioni paesaggistiche, aventi rispettivamente ad oggetto
la riqualificazione dello stabilimento balneare, la realizzazione di strutture
ricettive e di parcheggio, nonché a scomputo degli oneri di urbanizzazione, la
costruzione di parcheggi pubblici.
L’impugnazione è sorretta dai seguenti motivi:
Violazione e falsa applicazione dell’art. 10 d.P.R. 6 giugno 2001 n.380 e degli
artt 146 e 159 d.Lgs. 22 gennaio 2004 n. 42 in relazione alla violazione
disciplina dell’Ambito R3 del P.U.C. di Lerici. Eccesso di potere sotto vari
profili;
Violazione e falsa applicazione dell’art. 10 d.P.R. 6 giugno 2001 n.380 e degli
artt 146 e 159 d.Lgs. 22 gennaio 2004 n. 42 in relazione alla violazione
dell’art. 2 l.r. 18 marzo 1980 n. 15 ed egli artt. 3 e 4 l.r. 21 agosto 1991 n.
20. Eccesso di potere sotto vari profili;
Violazione e falsa applicazione dell’art. 10 d.P.R. 6 giugno 2001 n.380 e degli
artt 146 e 159 d.Lgs. 22 gennaio 2004 n. 42 in relazione alla violazione
dell’art. 3 l. 7 agosto 1990 n. 241. Eccesso di potere sotto vari profili;
Violazione e falsa applicazione dell’art. 10 d.P.R. 6 giugno 2001 n.380 e degli
artt 146 e 159 d.Lgs. 22 gennaio 2004 n. 42 in relazione alla violazione della
D.G.R. n. 646 dell’ 8 giugno 2001 e della disciplina del sub Ambito R3.2 del
P.U.C. di Lerici. Eccesso di potere sotto vari profili;
Con motivi aggiunti l’impugnazione è stata estesa alle autorizzazioni rilasciate
dalla Provincia della Spezia (nn. 123/97 e 313/04) prospettando la violazione
degli artt. 35, 36 e 37 l.r. 22 gennaio 1999 n. 4 in relazione all’art. 1 R.D.
30 dicembre 1923 n. 3267 nonché eccesso di potere sotto vari profili
sintomatici.
Il pregio paesaggistico della zona e la disciplina d’ambito del PUC sarebbero,
seguendo gli argomenti fondanti le censure, ostativi alla realizzazione delle
opere oggetto dei permessi di costruzione impugnati.
Inoltre le autorità preposte alla tutela del vincolo, rilasciando le
autorizzazioni paesaggistiche, non avrebbero valutato sufficientemente
l’effettiva compatibilità degli interventi con i valori ambientali tutelati
nella zona e con le specie boschive ivi insistenti.
Alla stessa stregua sarebbe stata pretermessa la disciplina recata dal vincolo
idrogeologico che grava sulle aree di intervento.
Il comune di Lerici e la società controinteressata si sono costituiti in
giudizio precisando:
in fatto, l’erroneità di alcune affermazioni contenute nell’atto introduttivo,
poiché l’area di insediamento della struttura ricettiva non sarebbe affatto
ricompresa nella perimetrazione corrispondente al sito di interesse comunitario
(nell’acronimo S.I.C.) né nella zona boschiva;
in diritto, hanno insistito nel rilievo che gli interventi, preordinati alla
riqualificazione, sarebbero conformi alla disciplina urbanistica e del tutto
compatibili con il vincolo paesaggistico.
Disposta verificazione dei luoghi a cura del Dirigente regionale del
Dipartimento del territorio, concessa la misura cautelare di sospensione
dell’esecuzione dell’atto impugnato circoscritta alla realizzazione della
struttura ricettiva e dei parcheggi pubblici, all’ esito, alla pubblica udienza
del 12.01.06 la causa, su richiesta delle parti, è stata trattenuta in
decisione.
DIRITTO
Le associazioni ambientaliste ricorrenti hanno impugnato i permessi di
costruire, rilasciati in favore della società controinteressata dal comune di
Lerici, e le corrispondenti autorizzazioni paesaggistiche, aventi
rispettivamente ad oggetto la riqualificazione dello stabilimento balneare, la
realizzazione di strutture ricettive e di parcheggio, nonché a scomputo degli
oneri di urbanizzazione, la costruzione di parcheggi pubblici.
Il filo conduttore informante le censure è che il pregio paesaggistico della
zona compresa nel perimetro del sito di interesse comunitario, la disciplina
d’ambito del PUC e l’immanenza sulle aree del vincolo idrogeologico sarebbero
ostativi alla realizzazione delle opere oggetto dei permessi di costruzione
impugnati.
Le autorità preposte alla tutela del vincolo, rilasciando le autorizzazioni
paesaggistiche, non avrebbero – a dire delle ricorrenti – valutato
sufficientemente l’effettiva compatibilità degli interventi con i valori
ambientali tutelati nella zona e con le specie boschive ivi esistenti.
Occorre preliminarmente farsi carico della schematica contrapposizione sulle
questioni di fatto dedotte in causa, la cui risoluzione sottende l’esatta
individuazione della localizzazione degli interventi confusamente descritta
nell’atto introduttivo.
Mentre le opere comportanti la riqualificazione dello stabilimento balneare ed
il parcheggio ad esso accessorio insistono nell’area inclusa nel sub ambito R.3.1;
le altre, preordinate alla realizzazione della struttura ricettiva e del
parcheggio pubblico, sono invece localizzate nel sub ambito R.3.2.
La verificazione istruttoria riferita a ciascun ambito ha accertato che:
il progettato insediamento ricettivo non incide su area boschiva tutelata:
disciplina questa affatto estranea all’ambito sub R.3.2; valore invece preso in
perspicua considerazione per l’area del sub ambito R. 3.1. non interessata dalla
nuova edificazione;
il sedime delle costruzioni ricettive e dei parcheggi pubblici è esterno al
perimetro del sito di interesse comunitario.
Tali rilievi di fatto sono dirimenti in ordine alla risoluzione delle
corrispondenti censure articolate nel quarto motivo sulla supposta - e pertanto
giudizialmente sconfessata - violazione della disciplina boschiva e della
normativa che disciplina gli interventi nelle aree comprese nel perimetro del
SIC.
Nè gli stessi motivi di gravame trovano riscontro per gli altri interventi: la
riqualificazione strutturale dello stabilimento balneare, sito in adiacenza alla
battigia, seppure ricompreso nel sub ambito R.3.1, non comporta taglio o
compromissione di specie arboree; così come il parcheggio di pertinenza.
Inoltre, la preesistenza dello stabilimento balneare, la cui consistenza
strutturale risulterebbe in esito all’esecuzione delle opere sensibilmente
ridotta, depone ex se per la sua compatibilità con i valori presidiati dal SIC,
come del resto comprovato dalla relazione di incidenza appositamente redatta ai
sensi della disciplina regionale.
Alla medesima conclusione deve giungersi per quanto riguarda le censure dedotte
con il ricorso per motivi aggiunti estensivo dell’impugnazione agli atti della
provincia della Spezia.
Il motivo fondante è incentrato sul mancato ottenimento dell’autorizzazione
richiesta dagli artt. 35 e 36 l.r. 22 gennaio 1999 n. 4 per l’esecuzione dei
lavori su aree gravate da vincolo idrogeologico.
Nulla osta che risulta viceversa rilasciato dall’autorità competente con atto n.
313 del 25 maggio 2004 ed allegato al verbale della conferenza di servizi
istruttoria convocata per l’esame degli atti per cui è causa.
Quanto alle possibili cause ostative al rilascio della autorizzazione,
individuate nell’ esecuzione degli interventi, mette conto sottolineare che,
oltre a non attingere la legittimità dell’atto, le modalità d’esecuzione dei
lavori (quali ad esempio quelli relativi al denunciato deflusso delle acque),
hanno costituito oggetto di specifica e favorevole soluzione espressa in sede di
conferenza di servizi.
Né assume rilievo il fatto che sia stata ordinata dalla provincia la sospensione
dei lavori in ragione della parziale e circoscritta difformità dell’esecuzione
di opere: la misura inibitoria, in seguito revocata (nota della provincia della
Spezia del 13.09.05), presuppone per l’appunto la titolarità dell’autorizzazione
la cui sussistenza non è dunque contestabile.
Sui motivi di censura che deducono la violazione delle normativa urbanistica e
paesaggistica.
Quanto al primo profilo, gli interventi insistono in una vasta area inclusa
nell’ambito di riqualificazione individuato nel PUC sotto la sigla R.3.
Va operata una premessa d’ordine generale con specifico riferimento alla
normativa regionale.
L’ambito integra la trama strutturale del Piano urbanistico comunale (cfr. art.
27 l. 4 settembre 1997 n. 36); ed è concepito come parte del territorio
caratterizzato da vocazione urbanistica omogenea in vista del perseguimento
della sua riqualificazione e conservazione.
In estrema sintesi, l’ambito individua per caratteristiche intrinseche della
zona (omogenea) la c.d. unità territoriale di base, senza che peraltro – e in
ciò risiede la sua peculiarità – alle aree ivi ricomprese venga assegnata una
specifica disciplina urbanistica in ordine (per esempio) all’indice di
utilizzazione fondiaria, alla densità edilizia ed ai requisiti
tecnico-costruttivi degli insediamenti realizzabili.
In pratica, l’istituto in discorso, come si è già avuto modo di sottolineare in
altra occasione, sancisce, quasi in senso figurato, il superamento della
zonizzazione intesa come disciplina specifica e puntuale, e come tale
vincolante, di ogni parte in cui si suddivideva per zone omogenee nel precedente
regime urbanistico il territorio comunale.
La flessibilità della strumentazione urbanistica, quale portato della nuova
strumentazione urbanistica, per la disciplina d’ambito è strettamente ancorata
alle caratteristiche intrinseche del territorio preso in considerazione: è il
dato fisico-morfologico (locuzione espressamente adottata dall’art. 28 l. r. n.
36 del 1997) che individua la destinazione urbanistica delle aree comprese
nell’ambito.
Icasticamente, col soccorso d’iperbole dialettica, se nel passato assetto
urbanistico la funzione (di pianificazione) conformava il territorio, viceversa
in quello attuale il territorio (nella sua morfologia e nelle sue
caratteristiche intrinseche) conforma la funzione:
nella logica tomista agere sequitur esse.
Sicché l’attento esame della disciplina urbanistica dell’ambito non deve
prescindere dall’individuazione del carattere morfologico-fisico e funzionale
del territorio in esso ricompreso.
Nel caso che ne occupa l’ambito di riqualificazione ove sono localizzati gli
interventi è paradigma urbanistico del peculiare rilievo ambientale del
territorio.
Oltre ad essere in parte coincidente con il sito di interesse comunitario,
l’intera zona, complessivamente considerata, è assoggettata a vincolo
paesaggistico; il PTCP, quale disciplina di cornice con indirizzi di massima, ha
impresso ad essa il regime di mantenimento (ISMA) e di modificabilità limitata
(ISMOB).
La disciplina urbanistica è strettamente conseguente: la sola riqualificazione
delle aree e degli immobili ivi insistenti è assentibile (cfr. All. D del PUC
del comune di Lerici per la frazione denominata “Baia Blu”).
In definitiva il regime giuridico d’ambito in esame segna il punto di
convergenza fra interessi urbanistici e paesaggistici incarnati nell’unita
territoriale di base da esso individuata.
Ancora, la (schematica e rigida) suddivisione (tipica del passato regime) fra la
disciplina urbanistica e quella paesaggitico-ambientale è trascesa nel contenuto
unitario, sia esso precettivo che programmatico, dell’ambito.
Pertanto la regolamentazione urbanistica e la funzione conformativa della
disciplina in considerazione, idonea a realizzare l’assetto complessivo del
territorio, scaturisce dalla previsione delle destinazioni nelle varie zone
incluse nei sub ambiti in rapporto alle interrelazioni con i valori
paesaggistici tutelati che le caratterizzano.
Sicchè la valutazione della conformità dell’intervento con la disciplina
urbanistica non solo si estende ex sé all’esame della compatibilità con la
tutela dei valori ambientali ma, ancor prima, comporta che le norme, i criteri
ed i parametri tutti del primo scrutinio siano informati dai valori sottesi al
rilevo paeggistico-ambientale della zona inclusa nell’ambito.
Immediate le ricadute applicative.
Sul piano operativo consegue che l’incidenza delle opere, oggetto dei
provvedimenti impugnati, va scrutinata in primo luogo alla luce della
preservazione dell’identità dei luoghi (artt. 2 e 131 d.Lgs. 22 gennaio 2004 n.
42) ove rileva che la zona a monte non è mai stata edificata.
Lo sviluppo sostenibile (cfr. art. 135, comma 2, d. Lgs. cit), categoria
concettuale di matrice comunitaria, di cui alla specifica relazione prevista per
il SIC, si estende all’intera zona, anche per quella a monte dove è localizzata
la struttura ricettiva, sebbene essa non sia inclusa nel perimetro del SIC.
Il fatto poi che quest’ultima sia inedificata depone nel senso di imporre la
specifica valutazione della tutela dell’ecosistema, espressamente presa in
considerazione dall’art. 117 lett. s) cost. laddove scandisce giuridicamente il
valore (ancorché unitario) paesaggistico-ambientale (cfr. Cons. St. ad plen. 14
dicembre 2001 n. 9); il cui rilevo non si esaurisce nell’esame dei fattori di
rischio e degli elementi di vulnerabilità del paesaggio, ma riguarda (arg. ex
art. 143 d. Lgs. cit) altresì il profilo naturalistico di conservazione
dell’integrità degli elementi ambientali dei luoghi di vita della comunità
insediata sul territorio (da ultimo, sulla reductio ad unum del valore culturale
dell’ambiente, quale espressione “di un principio fondamentale in cui si svolge
la vita dell’uomo”, Corte cost. 26 novembre 2002 n. 478).
Aggiungasi che le stesse caratteristiche strutturali delle singole unità
immobiliari, che compongono l’insediamento ricettivo, denominate “leggere” sono
state valutate solo non riguardo all’impatto materiale sull’area di sedime.
Il fatto che esse siano costruite con tecniche e materiali nuovi comporta in
aggiunta uno specifico approfondimento sulla compatibilità con il valore
paesaggistico tutelato quale tangibile espressione dell’identità dei luoghi.
Giudizio, ben inteso, che non impegna esclusivamente categorie estetiche,
suscettibili come tali di derive soggettivistiche autoreferenziali, ma riguarda,
in senso neutro ed oggettivo, l’inserimento in un contesto ambientale non
edificato tipico della macchia mediterranea di opere strutturalmente non
riconducibili alle tradizioni locali.
Valutazione tanto più necessaria in ragione del fatto che, come avuto modo di
precisare, nel nuovo regime urbanistico regionale la disciplina d’ambito risulta
sguarnita della previa definizione dei requisiti tecnico-costruttivi degli
insediamenti realizzabili e che, nel caso specifico, tale carenza non è supplita
da alcun strumento operativo ( PUO, SOI) che disciplini, nei casi previsti che
qui peraltro non ricorre, in concreto e nel dettaglio il tipo di interventi
consentiti.
A fronte di tutto ciò i parere resi dalla Commissione delle bellezze naturali
sono del tutto insufficienti.
La Commissione non affronta alcuno dei temi specifici indicati che pur
esemplificano in senso estensivo la ragione stessa della sua istituzione, a
posto della Commissione edilizia: la valutazione unitaria dell’incidenza del
interventi sul territorio oggetto di tutela ambientale.
La motivazione dei pareri, oltre ad essere espressa in termini astratti ( cfr.
parere del 22.04.04), è fratta siccome riferita prima a circoscritti profili del
vincolo paesaggistico poi ad aspetti accessori delle opere (parere del 23.0704)
quali le barriere architettoniche, prescrizioni dell’ASL, ecc.: lacerti
motivazionali che tradiscono la funzione per la quale è stato costituito
l’organo consultivo.
Venendo al profilo urbanistico.
Il rilascio del permesso di costruire, a sua volta, deve tener conto che la
riqualificazione, riferita com’è al preesistente stabilimento balneare, suppone
che la nuova edificazione, pur consentita dal PUC, sia ancorata alla
destinazione dell’insediamento: sicchè l’interevento in sostituzione del
manufatto pre-esistente deve essere pur sempre funzionale alle attività ed
attrezzature balneari.
Del resto l’art. 28 della l. r. n. 36 del 1997, che indirizza la funzione di
pianificazione e nel contempo conforma il rilascio dei titoli abilitativi,
subordina gli interventi di modificazione o completamento nelle aree di
riqualificazione alla conservazione del carico insediativo valutato sotto i
profili quantitativi e qualitativi.
La norma ha cura di precisare che i richiamati parametri, in cui si articola lo
scrutinio di conformità, hanno carattere sostanziale: lungi dall’ assorbente
ossequio al dato quantitativo e qualitativo come individuato dal regime
urbanistico anteriore, è cioè necessario che la conservazione del carico
insediativio sia verificata in concreto alla luce della situazione urbanistica
come effettivamente esistente.
Sicchè la nuova edificazione anche se contenuta nell’indice planivolumetrico
(1000 mc) consentito dal PUC, va strettamente ricondotta sia alla destinazione
(turistico-balneare) della preesistente struttura oggetto dell’intervento di
riqualificazione, che alla qualità saliente dell’area di incidenza (del carico
urbanistico) niente affatto edificata.
Invece le nuove strutture ricettive, composte da venti unità abitative divise in
tre corpi, localizzate a monte dell’area balneare, non solo non hanno alcun
stretto collegamento funzionale con la preesistente destinazione del manufatto
sostituito che era parte integrante (in senso strutturale) dello stabilimento
balneare, ma si collocano in un contesto paesaggistico ambientale affatto
inedificato, alterando il carico insediativo preesistente.
Conclusivamente il ricorso deve essere accolto ai sensi della motivazione in
ragione della fondatezza dei motivi di censura che si appuntano sulla
realizzazione della struttura ricettiva e del parcheggio pubblico.
Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Liguria, sezione prima,
definitivamente pronunciando, accoglie in parte il ricorso ai sensi della
motivazione.
Condanna il Comune di Lerici e la controinteressata, in solido per la metà
ciascuno, alla rifusione delle spese in favore delle associazioni ricorrenti che
si liquidano in complessivi 4500 euro da dividersi fra loro in parti uguali.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 12/01/2006 con
l'intervento dei signori:
Renato Vivenzio, Presidente
Antonio Bianchi, Consigliere
Oreste Mario Caputo, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
IL SEGRETARIO
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 24/02/2006
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
IL DIRIGENTE
