Rifiuti. V.i.a. e discariche
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
N. 1329/07 REG. DEC.
N. 10066 REG. RIC.
ANNO 2005
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale Quinta Sezione
ha pronunciato la seguente
DECISIONE
sul ricorso in appello n. 10066 del 2005, proposto dal COMUNE di PAESE, in
persona del Sindaco in carica, dott. Valerio Mardegan, rappresentato e difeso
dagli Avv.ti Domenico Giuri e Salvatore Di Mattia, con domicilio eletto presso
lo studio del secondo in Roma, via F.Confalonieri n. 5,
contro
- la PROVINCIA di TREVISO, in persona del Presidente in carica della Giunta
provinciale, Sig. Leonardo Murano, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Prof.
Franco Giampietro e Franco Botteon, con domicilio eletto presso lo studio del
primo, in Roma, via Franco Sacchetti n. 114,
- la REGIONE VENETO, n.c.;
e nei confronti
della società T.ER.RA. s.r.l., in persona del legale rappresentante in
carica, Sig, Rudi Masale, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Mario Ettore
Verino e Franco Zambelli, con domicilio eletto presso lo studio del primo, in
Roma, via Lima n. 15
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del Veneto, n. 2671/2005,
del 27giugno 2005,;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Provincia di Treviso e della Soc.
T.ER.RA.;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore, alla pubblica udienza del 15 diembre 2006, il Consigliere Chiarenza
Millemaggi Cogliani; uditi, altresì, gli Avv.ti S. Di Mattia, F.Giampietro, M.E.
Verino, e F. Zambelli per i rispettivi assistiti;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F A T T O
1. Con sentenza n. 2671/2005, del 27 giugno 2005, il Tribunale
Amministrativo Regionale del Veneto ha respinto il ricorso proposto dal Comune
di Paese per l’annullamento del decreto del Dirigente del Settore Ecologia
Ambiente Gestione del Territorio della Provincia di Treviso 21 ottobre 2004, n.
843 (prot. n. 72195/2004), che ha approvato il Piano di adeguamento della
discarica Castagnole sita in Loc. Porcellengo in Comune di Paese e, con esso,
della nota di accompagnamento 22 ottobre 2004, n. 72195, della nota della
Regione Veneto 7 ottobre 2004, n. 654502/46/04, con la quale è stato ritenuto
autorizzabile il conferimento di rifiuti contenenti amianto, derivanti da
costruzioni e demolizioni (codice CER 17.6.2005) in discariche per rifiuti
inerti (II categoria, tipo A); nonché del parere favorevole della Commissione
Tecnica Provinciale Ambiente 3 agosto 2004.
Ha ritenuto il Tribunale Amministrativo Regionale che, nel regime transitorio di
cui all’ar. 17 del D.Lgs.13 gennaio 2003 n. 36, recante "Attuazione della
direttiva 1999/31/CE relativa alle discariche di rifiuti" (G.U. 12 marzo 2003,
n. 59, S.O), alle discariche già autorizzate alla data di entrata in vigore del
decreto - che in base alla disposizione contenuta nel comma 1 dell’articolo
citato, erano ammesse a continuare nella recezione fino al 16 luglio 2005
(termine successivamente prorogato), dei rifiuti per cui erano state autorizzate
- dovesse essere applicato il regime proprio delle discariche nuove, qualora
avessero presentato e fosse stato approvato il piano di adeguamento, secondo le
modalità e con i contenuti stabiliti dai commi 3 e 4 dello stesso articolo; in
tale ipotesi, secondo il convincimento espresso in sentenza, sarebbe stato
possibile, in sede di adeguamento e di approvazione del piano, consentire, alla
discarica adeguata, lo smaltimento eccezionale, previsto dal regime transitorio
per le discariche nuove, dal comma 2 della legge, ovvero, lo smaltimento di
rifiuti diversi da quelli per cui era rilasciata l’autorizzazione,
specificamente indicati e differenziati a seconda della tipologia di discarica.
Muovendo da tale interpretazione, il giudice di primo grado ha ritenuto:
- legittima l’estensione del conferimento di altri rifiuti, prima non ricompresi
nell’autorizzazione rilasciata alla ditta T.ER.RA., in sede di approvazione del
piano di adeguamento (nella specie: smaltimento di materiali contenti amianto);
- non applicabile la delibera regionale n. 2454/03, allegato A (in forza della
quale il conferimento di nuovi rifiuti dovrebbe seguire la procedura di VIA, con
spostamento della competenza in capo alla Regione), stante la nuova
classificazione (discarica per inerti) assegnata alla discarica adeguata,
ricondotta dunque a quelle già classificate come di II categoria tipo A, che, ai
sensi della LR n. 10/99, all. 1, lett. C), non sono soggette a VIA.
Risolta in questo senso la questione principale, il giudice di primo grado ha
respinto, in dettaglio, anche le ulteriori censure, relative: a) alla
prestazione della cauzione; b) alla disponibilità dell’area; c) alla
approvazione condizionata; d) alla disparità di trattamento; e) alla
irricevibilità del piano di adeguamento, per tardività della presentazione.
2. Avverso l’anzidetta sentenza insorge il Comune di Paese, chiedendone la
riforma, con riferimento a tutti i punti sui quali si incentra la motivazione di
reiezione: premesse alcune notazioni sulle vicende successive (fra cui la revoca
dell’autorizzazione allo smaltimento di rifiuti di cui al codice CER 17.06.05,
oggetto di impugnazione tuttora pendente, da parte della T.ER.RA.),
l’appellante, ripropone da un lato le articolate censure con le quali ha
investito, in primo grado, i provvedimenti impugnati (parte A del ricorso di
appello), dall’altro (parte B) espone argomenti e censure che investono,
direttamente la sentenza appellata ed il procedimento logico giuridico
attraverso cui il Tribunale Amministrativo Regionale è pervenuto al proprio
convincimento, sia in relazione alla questione principale concernente
l’autorizzazione del nuovo conferimento alla discarica adeguata, sia con
riguardo a tutti gli ulteriori profili di illegittimità sui quali la sentenza si
è negativamente pronunciata.
3. Si sono costituiti, resistendo all’impugnazione, la Provincia e la Soc.
T.ER.RA.
A parte la dedotta mancanza di fondamento dei motivi di appello, è avanzato il
problema della persistenza dell’interesse del Comune a coltivare l’impugnazione,
a seguito della sopravvenienza di nuovi provvedimenti e del quadro normativo,
nel frattempo fatto oggetto di rilevanti innovazioni.
Su replica del Comune appellante, rinviato al merito l’esame della istanza
cautelare, la causa è stata infine chiamata alla pubblica udienza del 15
dicembre 2006, e trattenuta in decisione.
D I R I T T O
1. La controversia, come precisato in narrativa, investe il decreto del
Dirigente del Settore Ecologia Ambiente Gestione del Territorio della Provincia
di Treviso, in data 21 ottobre 2004, n. 843 (prot. n. 72195/2004), di
approvazione (ai sensi e per gli effetti dell’art. 17 del D.Lgs. n. 36 del 2003)
del Piano di adeguamento della discarica Castagnole sita in Loc. Porcellengo in
Comune di Paese, di titolarità dell’attuale appellata, Soc. T.ER.RA., che, in
data 1 dicembre 2003 (protocollo provinciale n. 83585 del 3 dicembre 2003), ha
presentato, unitamente al Piano, anche istanza di autorizzazione allo
smaltimento di rifiuti contenti amianto in matrice resinoide o cementizia
(codice CER 17.06.05), per cui non era prima autorizzata.
Con il ricorso di primo grado, il Comune di Paese, attuale appellante, ha
impugnato anche la nota accompagnamento 22 ottobre 2004, n. 72195 e la nota
della Regione Veneto 7 ottobre 2004, n. 654502/46/04, con la quale è stato
ritenuto autorizzabile il conferimento di rifiuti contenenti amianto, derivanti
da costruzioni e demolizioni (codice CER 17.06.05) in discariche per rifiuti
inerti (II categoria, tipo A); nonché del parere favorevole della Commissione
Tecnica Provinciale Ambiente 3 agosto 2004.
Il problema centrale è costituito dalla possibilità di autorizzare - in vigenza
del regime transitorio di cui all’art. 17 del D.Lgs. 13 gennaio 2003 n. 36, ed
in sede di approvazione del piano di adeguamento previsto dal comma 3 del
suddetto articolo, per le discariche di cui al comma 1 - il conferimento di
rifiuti contenti amianto derivanti da costruzioni e demolizioni (codice CER
17.6.2005) in discarica di materiali inerti (categoria II, tipoA) gestita in
forza di autorizzazione provinciale risalente (originariamente del 26 aprile
1990 n. 95/ECO, volturata in favore della società appellata con provvedimento
provinciale 11 maggio 1993 n. 1170/05, prorogata fino al 1° giugno 2003, con
decreto provinciale 2 giugno 1999 n. 300 che ha esteso l’autorizzazione allo
smaltimento di materiali contenti amianto ma è stato, per questa parte, revocato
con provvedimento della Provincia di Treviso 10 novembre 1999 n. 756, ed infine
ulteriormente prorogata fino all’1 giugno 2008, con decreto provinciale 3 giugno
2003).
2. Nel corso del giudizio sono sopravvenute modifiche del quadro normativo che,
incidendo sulla disciplina transitoria di cui al citato art. 17, hanno dato
luogo ad altri provvedimenti provinciali (revoca dell’autorizzazione per il
materiale contenente amianto e definitiva inibizione dello sverzamento), gravati
dalla soc. T.ER.RA., ma allo stato non definiti.
In particolare:
- la legge 17 agosto 2005 n. 168, che ha convertito (art. 1), con modificazioni,
il D.L. 30 giugno 2005 n. 1150 (il cui art. 11 ha prorogato, al 31 dicembre
2005, il termine finale originariamente fissato al 16 luglio 2005, nell’art. 17,
commi 1, 2, e 6 lett. a, del D.Lgs. n. 36/2003), ha aggiunto, al suddetto art.
17, il comma 1-bis , in forza del quale “la disposizione di cui al comma 1 non
si applica alle discariche di II categoria, di tipo A, cui si conferiscono
materiali di matrice cementizia contenenti amianto, per le quali il termine di
conferimento è fissata alla data di entrata in vigore della legge di conversione
del presente decreto” ;
- il D.L. 30 settembre 2005 n. 203, convertito in legge con modificazioni
dall’art. 1 della L. 2 dicembre 2005 (entrata in vigore il giorno stesso della
sua pubblicazione avvenuta nella G.U. n. 281 del 2005 S.O.) ha ulteriormente
prorogato (art. 11 - quaterdecies, comma 9) al 31 dicembre 2006 il termini di
cui ai commi precedentemente indicati, con espressa esclusione delle discariche
già escluse dalla proroga ai sensi del comma 1 bis, di cui si è detto;
- a dirimere ogni dubbio sulla portata della disposizione è intervenuto l’art.
22 bis del D.L. 30 dicembre 2005 n. 273 (c.d. decreto mille proroghe), aggiunto
dalla legge di conversione 23 febbraio 2006 n. 51, con cui è stato ulteriormente
precisato il contenuto dell’ art. 11 - quaterdecies, comma 9 del D.L. 30
settembre 2005 n. 203, con la specificazione che dalla proroga restavano
escluse, oltre alle “discariche di II categoria, di tipo A”, anche quelle “di
tipo ex 2° e discariche per inerti”,”cui si conferiscono materiali di matrice
cementizia contenenti amianto”.
Parallelamente, l’Amministrazione provinciale ha dapprima revocato
l’autorizzazione oggetto della presente controversia (con provvedimento
impugnato davanti al Tribunale Amministrativo Regionale del Veneto, davanti al
quale ancora è in corso il giudizio), e ha successivamente inibito l’ulteriore
sversamento di rifiuti contenenti amianto con decorrenza 1 marzo 2006, con
dirigenziale in pari data..
Il primo dei provvedimenti in questione era stato sospeso dal giudice adito, con
ordinanza 823/2005, riformata però dalla Sezione (ordinanze nn. 654/2006 e
6542/2006), su appello, rispettivamente dell’attuale appellante e della
Provincia di Treviso, nel senso della improcedibilità della istanza cautelare,
per difetto di interesse della richiedente in primo grado, a seguito della
inibitoria di cui alla dirigenziale del 1° marzo 2006.
Quest’ultimo provvedimento, anch’esso impugnato dalla attuale appellata, non è
stato sospeso in via cautelare, ed il relativo ricorso pone, secondo quanto è
dato conoscere da scritti difensivi della Soc. T.ER.RA, dubbi di legittimità
costituzionale del c.d. decreto mille proroghe (ovvero della legge di
conversione che ha ulteriormente precisato il contenuto dell’art. 11 -
quaterdecies, comma 9 del D.L. 30 settembre 2005 n. 203).
3. La pendenza dei giudizi avverso gli atti provinciali che, in base alla
eccezione di improcedibilità della Provincia appellata, avrebbero fatto venire
meno l’interesse all’impugnazione, avvalora la persistenza dell’interesse del
Comune di Paese alla decisione dell’appello.
L’eccezione, pertanto, deve essere disattesa.
4. Chiarito tale aspetto della questione, la Sezione non condivide interamente
le tesi principale dell’appellante, secondo cui - in sede di adeguamento ex art.
17, comma 3, D.Lgs. n. 36 del 2003 - le discariche di cui al comma 1 dello
stesso articolo non potrebbero essere autorizzate, a domanda, allo sversamento
ed al trattamento di tipologie di rifiuti per le quali non erano state in
precedenza autorizzate.
Esatto è, al contrario, che la domanda poteva essere proposta, valutata ed
accolta, sulla base delle norme “a regime”, per il rilascio di “nuove”
autorizzazioni.
Venendo al caso in esame - e prescindendo, dalle modifiche normative, che hanno
precluso, in via definitiva, nella fase transitoria, il protrarsi della proroga,
anche per lo sversamento promiscuo di materiale di matrice cementizia contenti
amianto (a qualunque tipo di discarica: di II categoria, di Tipo A, di tipo ex
2° e per inerti) - deve essere rilevato che, anche per quanto riguarda questa
tipologia di rifiuti, non si rinviene, nelle disposizioni transitorie, una norma
che escluda, in radice, siffatta possibilità di ampliamento della operatività di
una discarica, già in precedenza autorizzata, in sede di adeguamento della
medesima ai sensi e per gli effetti dei commi 3 e segg. della norma transitoria
della quale deve farsi applicazione..
La Sezione si è già, in qualche modo, occupata del problema in fattispecie del
tutto differente (Cons. Stato, Sez. V, n. 2943 dell’11 maggio 2004), osservando
(per ciò che concerne specificamente il caso in esame) che:
- l’art. 6, terzo comma, del DPR 8 agosto 1994 n. 1073200, recante l’atto di
indirizzo e coordinamento rivolto alle Regioni per la formazione dei piani di
protezione e difesa dall’amianto, prevedeva esplicitamente lo smaltimento nelle
discariche di 2° categoria di tipo A, dei rifiuti costituiti da sostanze o
prodotti contenenti amianto legato in matrice cementizia e resinoide, a
condizione che gli stessi provenissero da lavori di costruzione, demolizione e
scavo e previa adozione di norme tecniche di gestione;
b) la Regione Veneto non si è determinata in senso difforme al suddetto atto di
indirizzo;
c) ancorché la disposizione statale in parola sia stata abrogata con il D.Lvo 13
gennaio 2003 n. 36, articolo 17, comma sesto, lett.d), la stessa norma
abrogatrice ha fatto salva (comma, secondo) la facoltà dello smaltimento nelle
discariche di 2^ categoria di tipo A dei rifiuti contenenti amianto, con le
caratteristiche tipologiche sopra indicate, fino al 16 luglio 2005.
La proposizione (anch’essa contenuta nel precedente citato) secondo cui la
disposizione transitoria consentirebbe, alla discariche di 2^ categoria di tipo
A, già autorizzate prima dell’entrata in vigore del D.Lgs. n. 36/2003, di
continuare nello sversamento della suddetta tipologia di rifiuti anche dopo il
termine fissato nel testo originario del decreto, previa adozione dei necessari
interventi di adeguamento alle previsioni del medesimo decreto presidenziale, è
meramente incidentale, rispetto al deciso, che concerne un provvedimento
risalente all’anno 2000 (ovvero di gran lunga antecedente alle nuove
disposizioni delle quali si discute in questa sede); deriva da una prima lettura
del decreto, smentita dalle successive innovazioni normative ( D.L. n. 115/2005
e D.L. n. 203/2005, come modificati ed integrati dalle rispettive leggi di
conversione); e di essa dunque la Sezione ritiene di non dover tenere conto,
nella soluzione del caso in esame, in quanto, in ogni caso, suscettibile di
approfondimenti ulteriori e non pertinente alla controversia.
Quello che al contrario assume rilievo, è la posizione assunta dalla Regione
Veneto in tema di applicazione della nuova disciplina, con deliberazione della
Giunta regionale 8 agosto 2003 n. 2454, già adottata ed efficace al tempo, non
solo del provvedimento provinciale impugnato, ma anche della domanda proposta
dalla attuale appellante; vincolante, dunque, per la Provincia, quanto agli
indirizzi operativi, che includono, per la realizzazione di “nuove” discariche,
“per rifiuti inerti, pericolosi e non pericolosi”, l’osservanza delle
disposizioni contenute negli art. 23 e seguenti della L.Reg. Veneto n. 2/2000;
la necessità “di inquadrare la tipologia progettuale anche in relazione alle
vigenti disposizioni contenute nella L.R. n. 10/1999 relativa alla procedura
V.I.A.”; e di correttamente individuare l’ente competente alla approvazione del
progetto ed alla autorizzazione all’esercizio in base agli artt. 4 e 6 della
legge regionale n. 3/2000 (punto 3 della citata deliberazione). Sono infatti
avvertite le Province che, «nonostante il decreto legislativo utilizzi i termini
“autorizzazione alla costruzione e all’esercizio” come se si trattasse di un
unico provvedimento amministrativo, i riferimenti espressi agli artt. 27 e 28
del D.Lgs. 22/1997 stanno ad indicare come gli iter procedurali amministrativi
previsti dalle citate disposizioni restino comunque distinti ed autonomi».
Si rinviene - ai punti 5 e 7 della deliberazione regionale n. 2454/2003,
espressamente dedicati alle discariche già autorizzate (art.17, comma 1 del
decreto legislativo) ed ai piani di adeguamento (art. 17, commi 3 e segg.) - una
interpretazione burocratica della normativa statale transitoria, alla quale la
Sezione ritiene di poter aderire, nelle linee fondamentali, significativa e
pertinenti per la soluzione della controversia.
Non sembra inutile, stante la novità della materia, riprodurne puntualmente il
testo, come segue:
- punto 5 = “fino al 16 luglio 2005 le discariche già autorizzate al 27 marzo
2003 (data di entrata in vigore del decreto legislativo) cioè le discariche in
esercizio ed anche quelle che a tale data hanno conseguito il solo provvedimento
di approvazione del progetto e quindi l'autorizzazione alla realizzazione,
possono continuare a ricevere i rifiuti per i quali sono state autorizzate (art.
17, comma 1).
I titolari (o, se delegati, i gestori) di discariche già autorizzate al 27 marzo
2003 (intendendosi, lo si ripete, quelle che a tale data hanno conseguito almeno
il provvedimento di approvazione del progetto/autorizzazione alla realizzazione
della discarica) per poter proseguire l'attività devono presentare, ai sensi
dell'art. 17, comma 3, entro il 27 settembre 2003 all'autorità competente
all'approvazione del progetto, come individuata ai sensi degli articoli 4
(Regione) e 6 (Provincia) della legge regionale n. 3/2000 un Piano di
adeguamento della discarica alle previsioni del nuovo decreto.
Al fine di ottemperare alle previsioni di legge conseguendo un elevato standard
di tutela ambientale, potranno continuare ad essere utilizzate anche se non
pienamente rispondenti ai requisiti tecnici previsti dal D. Lgs. n. 36/2002,
solo quelle porzioni (o lotti) di discarica già sottoposti a collaudo funzionale
ai sensi dell'art. 25 della legge regionale n. 3/2000 entro il 27/9/2003… Le
porzioni di discarica che non rientrino in tale casistica dovranno comunque
essere adeguate al D.Lgs. n. 36/2003, e collaudate prima del conferimento dei
rifiuti.
Per questi lotti restano comunque validi i valori limite e le condizioni di
ammissibilità dei rifiuti in discarica già previsti dal paragrafo 4.2 della
deliberazione interministeriale del 27 luglio 1984 (art. 17, comma 6, lettera
a)”
- punto 7 = “ Il Piano di adeguamento deve individuare… (omissisis)
Inoltre va chiarito che:
a) il titolare dell'autorizzazione non può scegliere in quale nuova categoria
classificare la propria discarica, che di fatto è già definita dal decreto
legislativo secondo la seguente correlazione:
- le discariche di seconda categoria, tipo A, debbono essere adeguate ai
requisiti prescritti per quelle per rifiuti inerti,
(omissis)
b) non costituisce contenuto del Piano l'individuazione dei rifiuti smaltibili
nella discarica, che fino al 16 luglio 2005 saranno quelli per i quali il
singolo impianto è già stato autorizzato (la presentazione del Piano e la
riclassificazione della discarica non comportano una automatica estensione
dell'autorizzazione ai rifiuti che in base ai criteri di cui al D.M. 13 marzo
2003 possono essere ammessi nel corrispondente nuovo tipo di discarica). Ciò non
toglie che possa essere richiesta (con un'autonoma istanza) l'integrazione dei
rifiuti previsti in autorizzazione, in tal caso il conferimento dei nuovi
rifiuti potrà avvenire solo dopo l'adeguamento dell'impianto ed il suo
apprestamento, nel rispetto delle procedure degli articoli 25 e 26 della L.R. n.
3/2000. In questi casi va preventivamente valutata la compatibilità
dell'adeguamento richiesto con la vigente disciplina in materia di V.I.A.”.
5. La parte sopra evidenziata in neretto e sottolineata (a cura dell’estensore),
costituisce il punto chiave per l’accertamento della legittimità del
provvedimento impugnato e deve essere condiviso dalla Sezione, in quanto,
indipendentemente dalle tesi svolte nel primo grado del giudizio, la posizione
della Regione, quale definita nell’atto che la stessa ha avuto cura di
depositare davanti al Tribunale Amministrativo Regionale, appare, nel suddetto
atto di indirizzo, del tutto coerente con la disciplina dettata in via
transitoria dal decreto legislativo e rispondente alla corretta interpretazione
delle norme di cui deve essere fatta applicazione.
Essa peraltro pone in luce, da un lato, l’inosservanza (sotto vari profili
denunciati dal Comune ricorrente) non soltanto delle fonti primarie me anche
delle puntuali direttive regionali e l’errore del procedimento logico giuridico
seguito dal giudice di primo grado nel respingere il ricorso dell’attuale
appellante.
5. Invero, la disciplina dettata dalla disposizione transitoria, segna una netta
demarcazione fra discariche già autorizzate (in cui, secondo la condivisa
interpretazione regionale, devono annoverarsi anche quelle che alla data di
entrata in vigore del decreto - 27 marzo 2003 - hanno conseguito almeno il
provvedimento di approvazione del progetto/autorizzazione alla realizzazione
della discarica) e discariche nuove.
Per queste ultime, l’intero iter procedimentale è relazionato ai nuovi obiettivi
perseguiti dalle norme di attuazione della direttiva 1999/31/CE; ne consegue
che, l’inquadramento della discarica in una delle tipologie indicate nell’art.
4, cui deve relazionarsi il progetto (da esaminare ed eventualmente approvare ed
autorizzare, sulla base delle nuove disposizioni) offre già sufficienti
garanzie, in forza del richiamo (contenuto nel comma 2 dell’art. 17) alla
osservanza delle condizioni e dei limiti di accettabilità previsti dalla
deliberazione 27 luglio 1984 del Comitato interministeriale, di cui all’art. 6
del D.P.R. 8 agosto 1994 e successive modificazioni nonché dalle deliberazioni
regionali connesse, e in ciò risiede la ragione per la quale si è ritenuto, in
via transitoria, di ammettere, a seconda della tipologia e per un limitato arco
temporale, lo smaltimento di rifiuti che la precedente normativa consentiva (in
astratto) che fossero avviati alle categorie e tipologie di discariche
speficamente definite dalla norma.
A tali profili pone particolare attenzione la direttiva regionale allorché
prescrive (punto 6) che per le discariche per le quali il procedimento di
approvazione del progetto ed autorizzazione alla realizzazione delle opere era
ancora in corso al 27 marzo 2003, i soggetti interessati debbono provvedere alla
integrazione entro 90 giorni dalla pubblicazione sul Bollettino Ufficiale della
regione della deliberazione regionale di cui si tratta, pena il rigetto delle
istanze presentate, o ad inoltrare, entro il medesimo termine, la dichiarazione
e attestazione, a firma del progettista, in ordine alla conformità del progetto
già presentato, ma non approvato, a quanto previsto dal nuovo decreto
legislativo.
Le discariche “già autorizzate” alla data di entrata in vigore del decreto
legislativo n. 26/2003, possono continuare a ricevere fino alla data fissata nel
comma 1 dell’art. 17 (e successive proroghe) nei soli limiti dei “rifiuti per
cui sono autorizzate” ed in ciò è tassativo il disposto dell’art. 17 come 1,
come pure è tassativa la disposizione del successivo comma 3, nel senso che la
presentazione del piano di adeguamento non è per nulla opzionale (come mostra di
ritenere il giudice di primo grado), per il fine di partecipare del regime
riservato alle discariche nuove, ma obbligatorio, affinché la facoltà accordata
dalla norma contenuta nel comma 1 resti operativa, oltre il termine dei sei mesi
accordati dal comma 3 per la presentazione del piano.
Non rileva, sul punto, che la norma statale non preveda una espressa sanzione
per il caso di omissione o ritardo nella presentazione del piano, in quanto tale
presentazione costituisce condizione essenziale per l’autorizzazione alla
prosecuzione dell’esercizio (comma 4), con la conseguenza che la sua mancata
presentazione, nei termini, previsti “determina l’impossibilità di proseguire
nella gestione della discarica”, Anche di tale aspetto della questione si è
fatta espressamente carico la direttiva regionale, facendone uno specifico
paragrafo di trattazione (punto 8) dalle cui conseguenze ritiene tuttavia la
Sezione di dover prescindere non già per l’assenza di una sanzione specifica per
il ritardo (che può anche desumersi dal contesto normativo e, ad adiuvandum,
dalle norme che prevedono espresse sanzioni di natura penale per l’esercizio di
discarica in assenza di autorizzazione), e neanche per la ristrettezza dello
iato temporale fra la scadenza del termine di presentazione (27 settembre 2003)
e la data di assunzione al protocollo della Provincia del piano di cui si
tratta, quanto piuttosto per la genericità della censura che sembra annettere
alla espressione “presentazione” un significato che esclude la rilevanza di una
differente data (quella di spedizione) sul cui ritardo non viene speso
dall’appellante alcun argomento, neppure in questa sede, dove anzi si dà per
ammesso che il piano reca la data del 26 settembre 2003.
Le conclusioni che devono trarsi da quanto precede è che:
- la normativa transitoria non assimila le discariche adeguate, di cui ai commi
1/4 dell’art. 17 D.Lgs. n. 36/2003, alle nuove discariche contemplate dal comma
2 dello stesso articolo;
- le discariche che abbiano ottenuto l’inquadramento nella categoria “discariche
per rifiuti inerti” in seguito alla approvazione del piano di adeguamento, non
sono per ciò solo autorizzate ad immettere nella discarica la generalità dei
rifiuti che in linea generale ed astratta la pregressa disciplina annoverava fra
quelli conferibili a discariche di II categoria di tipo A, essendo, la
possibilità conferita dal comma 1, in stretta correlazione con l’adeguamento
prescritto al comma 3, espressamente limitato ai “rifuti per cui sono state
autorizzate”, prima del nuovo regime.
6. Occorre dunque chiedersi a quale regime debba essere sottoposta l’istanza di
nuova autorizzazione, presentata dalla società appellata in concomitanza con il
piano di adeguamento ed il relativo progetto.
E’ fuori discussione che nel caso in esame si verta in ipotesi di discarica che,
prima dell’entrata in vigore del decreto legislativo del quale si tratta, non
era autorizzata allo smaltimento del rifiuto individuato con il codice CER
17.05.06.
Soccorrono, dunque, sul punto, le indicazioni esplicite della direttiva
regionale sopra citata (da cui, la Provincia era, comunque vincolata), dal
momento che l’ampliamento non può che involgere la necessaria osservanza delle
prescrizioni contenute negli atti normativi ivi espressamente richiamati (art.
23 e seguenti della L.Reg. Veneto n. 3/2000; L.R. n. 10/1999 relativa alla
procedura V.I.A.; artt. 4 e 6 della legge regionale n. 3/2000 cit., quanto alla
individuazione dell’ente competente alla approvazione del progetto ed alla
autorizzazione).
L’abrogazione dell’art. 6 del D.P.R. 8 agosto 1994, ad opera del comma 6 lett.
d) dell’art. 17 del decreto legislativo del 2003, non ne consente la protratta
applicazione ai nuovi progetti ed alle nuove istanze di autorizzazione, siano
esse pendenti all’atto di entrata in vigore del decreto legislativo, siano essi
avanzati con la presentazione del piano previsto dal comma 3, da titolari di
discariche già autorizzate, ai fini dell’adeguamento.
Erronea e contra legem è, dunque, la conclusione alla quale è pervenuto il
giudice di primo grado nel ritenere che l’inquadrabilità della discarica di
titolarità della soc. T.ER.RA. in II categoria di tipo A, avrebbe dato titolo,
di per sé, al conferimento del materiale di matrice cementizia contente amianto,
in applicazione del comma 2 dell’art. 17.
Lo stesso art. 6 D.P.R. 8 agosto 1994, del resto, nel consentire lo sversamento
dei rifiuti in questione in discariche di II categoria di tipo A, richiedeva
apposita autorizzazione, con gli accorgimenti ivi stabiliti; e dunque, la
circostanza di non essere stati in possesso di tale autorizzazione, in vigenza
dell’anzidetto decreto, non può fare ritenere che la sola inquadrabilità della
discarica in II categoria di tipo A, apra le porte, allorché l’art. 6 del D.P.R.
del 1994 era stato già abrogato, alla conferibilità, prima non autorizzata, dei
materiali cementizi contenenti amianto, sol perché la vecchia discariche è ora
inquadrabile nella categoria “inerti” di nuova istituzione.
Non vi era già prima automatismo fra autorizzazione all’esercizio di discarica
di II categoria di tipo A, e possibilità di sversare i rifiuti in contestazione;
a maggior ragione, un automatismo di tal genere non è desumibile, ex post, dalla
autorizzazione normativa contenuta nella disposizione del comma 2, lett. a) del
l’art. 17, concernente le nuove discariche, in quanto - a parte l’inamissibilità
della ultrattività di una disposizione espressamente abrogata e la natura del
tutto eccezionale del comma 2 e prescindendo anche dalle modifiche apportate ai
commi 1 e 2 dai successivi decreti legge (che ne chiariscono la portata, quanto
meno dalla data della loro entrata in vigore) alla norma in questione - appare,
comunque chiaro, sin dalla originaria stesura del decreto legislativo che le
nuove discariche presuppongono anche che, in sede di
approvazione-autorizzazione, l’esame ed il controllo del progetto, effettuato
sulla base della nuova disciplina, abbia soddisfatto tutte le garanzie di tutela
del bene pubblico, che si sono intese preservare, con le norme di attuazione
della direttiva CE 1999/31/CE, ivi compreso, occorrendo, l’accertamento relativo
alla compatibilità ambientale, secondo le procedura di cui alla legge n. 10 del
1999, richiamata al punto 3 delle direttive regionali più volte citata.
7. Che, nella specie, la previsione progettuale (del tutto nuova) di smaltimento
di rifiuti contenenti amianto non potesse sottrarsi alla procedura V.I.A.,
risulta, per tabulas, dalla circostanza che il piano di adeguamento della soc.
T.ER.RA. (secondo quanto anche confermato dalla relazione istruttoria 30 luglio
2004), si riferisce ad un volume complessivo di 1.000.000 di metri cubi di cui
460.000 metri cubi destinati allo smaltimento di rifiuti in amianto - codice CER
17.06.05.
Orbene, è sufficiente siffatta considerazione, per fare ritenere, alla luce
delle censure dedotte, illegittima l’approvazione del piano e l’autorizzazione
allo sversamento dei rifiuti dei quali si tratta, in assenza di procedura VIA,
sul rilievo che l’allegato A1- bis della legge regionale del Veneto 26 marzo
1999 n. 10 (la cui applicazione, si ripete, è espressamente richiamata dalle
direttive regionali al tempo già impartite e vincolanti) assoggetta a VIA, su
tutto il territorio nazionale, “le discariche per inerti con capacità
complessiva superiore a 100.000 in m³”.
L’allegato in parola, originariamente denominato C3-bis, venne aggiunto
dall'art. 52, comma 10, L.R. 21 gennaio 2000, n. 3, ed è stato poi sostituito,
ai sensi dell'art. 1, comma 1, lettera h), L.R. 27 dicembre 2000, n. 24,
dall'allegato C3-bis annesso alla suddetta legge, e successivamente
ulteriormente modificato. La denominazione attuale dell’allegato è stata
sostituita dall'art. 6, comma 3, L.R. 16 agosto 2002, n. 27, che ha pure
stabilito (al comma 4 dello stesso art. 6), che ogni riferimento all’allegato
C3-bis, contenuto nella legge regionale n. 10 del 1999, viene sostituito
"A1-bis".
Ciò che rileva, ai fini della presente controversia è che, nella formulazione
riferita, la disposizione era già vigente, operativa e vincolante, nella Regione
Veneto, con la conseguenza che l’approvazione-autorizzazione in questa sede
impugnata è certamente illegittima per la parte in cui approva ed autorizza il
piano di adeguamento contente un progetto innovativo rispetto alla discarica
“già autorizzata”, alla data di entrata in vigore del decreto legislativo n.
36/2003, per la parte relativa al conferimento prima non autorizzato, sotto il
profilo della mancata osservanza delle procedure prescritte dalla legge
regionale del Veneto n. 3 del 2000 (artt. 23 e segg., 27 e 28) ed, in
particolare delle disposizioni di cui all’allegato “A 1-bis” della legge
regionale n. 10/1999, in tema di procedura V.I.A.
Il rilievo, prevalente ed assorbente, deve condurre all’accoglimento del ricorso
in appello in quanto, le ragioni espositive che precedono involgono aspetti
decisivi della pronuncia di primo grado, investiti dalla parte B) del ricorso
introduttivo del giudizio di appello ed il provvedimento impugnato, oltre che
sulla base delle censure di cui al primo motivo del ricorso di primo grado
(salvo per la parte in cui viene esclusa in radice la possibilità di ampliare
l’oggetto dell’autorizzazione in sede di adeguamento), sia delle altre censure
che, in dettaglio, enunciano puntuali violazioni delle prescrizioni
procedimentali applicabili alla “nuove” autorizzazioni, in vigenza del decreto
legislativo n. 36 del 2003.
Si tratta di censure assorbenti che esimono la Sezione di prendere in
considerazione altri aspetti di invalidità, tutti egualmente riproposti
all’attenzione del giudice di appello, con la parte A) del ricorso introduttivo
di questo grado del giudizio.
8. Deve essere affermato, infatti, che - anche indipendentemente dalle
modificazioni ed integrazioni apportate all’art. 17 del D.Lgs. 13 gennaio 2003
n. 26, di attuazione della direttiva 1999/31/CE, relativa alle discariche di
rifiuti, dai D.L. 30 giugno 2005 n. 115 (art. 11) e 30 settembre 2005 n. 203
(art. 9) come modificati ed integrati dalle rispettive leggi di conversione
(art. 1 L. n. 168/2005 ed art. 1 L. n. 248/2005) - le disposizioni transitorie
ivi contenute devono essere interpretate nel senso che - pur non essendo
preclusa, alle discariche già autorizzate alla data di entrata in vigore del
decreto, la possibilità di richiedere l’autorizzazione al conferimento di
rifiuti prima non autorizzati, in sede di presentazione del piano di adeguamento
(obbligatorio ai fini della possibilità di prosecuzione dell’esercizio, che deve
essere autorizzata, a seguito della approvazione del piano, come espressamente
indicato al comma 4) - non vi è assimilazione delle discariche adeguate alle
nuove discariche di cui al comma 2 dello stresso articolo; con la conseguenza
che le prime “possono continuare a ricevere”, per effetto della procedura di
adeguamento, soltanto “i rifiuti per cui sono state autorizzate”, mentre, per
ciò che concerne la richiesta di altra autorizzazione, deve essere applicata,
alla discarica che ne faccia richiesta, il regime ordinario contemplato dal
decreto legislativo n. 36 del 2003, con la necessaria osservanza di tutte le
prescrizioni ivi contenute e richiamate, compresi i rinvii a leggi delle Stato e
prescrizioni regionali che disciplinano l’ordinario iter procedimentale.
Sotto differente profilo deve ancora essere precisato, riassuntivamente, con
riferimento a specifiche censure contenute in appello avverso il procedimento
logico seguito dal giudice di primo grado che, le disposizioni di cui al comma 2
dello stesso art. 17 - che consentono, fino ad una certa data, lo smaltimento,
nelle “nuove” discariche (alle condizioni e nei limiti di accettabilità fissati
dalla deliberazione 27 luglio 1984 del Comitato interministeriale di cui
all’art. 6 del decreto del Presidente della Repubblica 8 agosto 1994 e
successive modificazioni) di rifiuti avviabili, sulla base della normativa
pregressa, a discariche di categoria II, di tipo A (nelle nuove discariche per
rifiuti inerti), a discariche di prima categoria e di II categoria di tipo B
(nelle nuove discariche per rifiuti non pericolosi) ed a discariche di II
categoria di tipo C e III categoria ( nelle nuove discariche per rifiuti
pericolosi) - non possono trovare applicazione alle discariche di cui al comma
1, adeguate, le quali, per espressa disposizione di legge, posso continuare
soltanto a ricevere “i rifiuti per cui sono state autorizzate”, senza che sia
più possibile applicare alle stesse (in sede di nuova autorizzazione) l’art. 6
del decreto del Presidente della Repubblica 8 agosto 1994, abrogato dallo stesso
art. 17, comma 6, lett. d).
9. Sulla base delle considerazioni che precedono, l’appello deve essere accolto,
con il consequenziale accoglimento del ricorso di primo grado nei sensi di cui
in motivazione ed annullamento del provvedimento e degli atti impugnati, in
riforma della sentenza appellata.
Le spese del giudizio che si liquidano in dispositivo, devono essere poste a
carico, in solido, della Provincia e della Soc. T.ER.RA., resistenti ed in
favore del Comune appellante.
P. Q. M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta) definitivamente
pronunciando, accoglie l’appello nei termini di cui in motivazione e per
l’effetto, in riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del
Veneto n. 2671/2005, accoglie il ricorso del Comune di Paese n. 24/2005 (r.r TAR
Veneto) ed annulla il provvedimento e gli atti impugnati;
Condanna la Provincia di Treviso e la Soc. T.ER.RA. s.r.l., ciascuno in persona
del legale rappresentante in carica, al pagamento, in solido, in favore del
Comune appellante, delle spese dei due gradi del giudizio che si liquidano in
complessivi € 6.000,00, oltre IVA e CPA, da ripartirsi in parti eguali fra i due
appellati, nei rapporti interni; nulla per quanto riguarda la Regione Veneto non
costituita;
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, addì 15 dicembre 2006, dal Consiglio di Stato in s.g. (Sez.
V) riunito in camera di consiglio con l'intervento dei seguenti Magistrati:
Emidio FRASCIONE PRESIDENTE
Chiarenza MILLEMAGGI COGLIANI est. CONSIGLIERE
Cesare LAMBERTI CONSIGLIERE
Aldo FERA CONSIGLIERE
Marzio BRANCA CONSIGLIERE
L'ESTENSORE
f.to Chiarenza Millemaggi Cogliani
IL PRESIDENTE
f.to Emidio Frascione
