Sul delitto di “attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti” Alberta Leonarda Vergine Docente di Diritto Penale dell'Ambiente - Università di Pavia

Curiosamente anche i più tempestivi ed attenti “segnalatori” di novità normative (ambientali e non ) 1 , nel dare notizia prima dell’approvazione definitiva da parte del Senato , l’8 marzo 2001, del DDL AS 3833 B recante "Disposizioni in materia ambientale" e , successivamente ,  della sua pubblicazione quale legge n. 93 del 2001 sulla Gazzetta Ufficiale del 4 aprile scorso 2 , hanno sottolineato le misure economiche ivi previste ; le modifiche apportate ad alcune norme del c.d. Decreto Ronchi , in specie agli artt. 9,10,12 e 22 ;  l’esclusione dalla normativa sui rifiuti delle terre e rocce di scavo ; il cambiamento di denominazione del meritorio Nucleo ecologico dei carabinieri 3 , e nulla , invece, - e non è facile darsene una ragione –  hanno detto sull’art. 22 della L.93/01 che , ciliegina sulla torta ( si tratta , infatti , dell’ultima , prima di quella relativa alla copertura finanziaria , delle 23 norme di una legge che disordinatamente si occupa di tantissimi  argomenti uniti tra loro solo dal comune, quanto generico , denominatore d’essere tutte riferite in qualche modo all’ambiente) ha introdotto un’innovazione di grande momento  nel panorama delle incriminazioni ambientali : il delitto ( il primo delitto ambientale in senso stretto della legislazione italiana 4) di “attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti” .

Non riteniamo questa la sede adatta alla disamina delle ragioni di questa – crediamo del tutto apparente - indifferenza per l’importante evento , riteniamo invece  valga la pena di formulare qualche considerazione sull’iniziativa in sé e sulla struttura che il legislatore ha voluto dare a questo “nuovo” reato.

Si anticipa che , nonostante chi scrive sia stato tra i primi a sostenere già molti anni or sono 5 , e con totale insuccesso , la necessità di prevedere anche fattispecie delittuose  nel pletorico quanto inefficace arsenale sanzionatorio ambientale penale , tutto ostinatamente contravvenzionale 6 , non per ciò solo si sente in grado di esprimere su questa norma un giudizio pienamente positivo.

Anzitutto , ancora una volta , si tratta di una norma frutto dell’emergenza più drammatica e quindi non solo frettolosamente redatta ( come meglio si preciserà in seguito 7 ) , ma anche riferita solo ad un settore  , seppur molto importante , del vastissimo orizzonte della tutela  dell’ambiente in Italia . L’aver introdotto in fine legislatura nella vigente normativa il solo ( solitario) delitto di “attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti”   fa temere che tutto l’intenso lavoro , anche se criticabile e talvolta anche da noi criticato , svolto dalle varie Commissioni preposte ad un organica riformulazione delle fattispecie ambientali8 venga se non del tutto vanificato , comunque trascurato e – se non altro per il futuro più  prossimo – abbandonato . L’ aver  disciplinato - nei tempi strettissimi imposti tanto  dalla necessità di dare una risposta , sia pure , al momento ,  solo simbolica 9, all’emergenza rifiuti in Campania , tanto  , ci venga perdonata la malignità ,  da contingenti  ragioni elettorali - un delitto per così dire di nicchia , temiamo provochi il perdurare dell’assenza di interventi d’analogo conio riservati a comportamenti , altrettanto gravi , compromissori di altre risorse ambientali di non minore importanza  ad opera  dalla criminalità ambientale , organizzata e non .

Ma veniamo alle scelta di struttura della norma . Anzitutto , e contrariamente all'indirizzo che pareva prevalente negli studi propedeutici alla introduzione , nell'arsenale penalistico , di nuovi delitti ambientali , si punisce la condotta descritta nella norma solo se sostenuta dal dolo specifico del  "fine di conseguire un ingiusto profitto".

In secondo luogo  la condotta è descritta con ricchezza di dettagli : è necessario che il soggetto ponga in essere una pluralità di operazioni e (congiunzione ) attraverso l' "allestimento di mezzi e attività continuative ed organizzate ceda , riceva , trasporti , esporti importi o comunque gestisca  abusivamente ingenti quantità di rifiuti ".

Se poi aggetto delle condotte appena descritte sono "rifiuti ad alta radioattività"  si prevedono limiti di pena maggiori.

Ancora : alla condanna conseguono le pene accessorie previste dagli artt. 28 , 30 , 32 bis e 32 ter c.p. "con le limitazioni dei cui all'art.33".

Infine , con la sentenza di condanna il giudice ordina "il ripristino dell'ambiente" e "può subordinare , ove possibile ,  la concessione della sospensione condizionale della pena all'eliminazione del danno o del pericolo per l'ambiente" .

Andiamo per ordine : delitto a dolo specifico . Perché? La ratio che normalmente sostiene questa scelta del legislatore è almeno duplice : o si vuole limitare il riconoscimento di comportamenti penalmente rilevanti  tra quanti già di per sé potrebbero già venire considerati meritevoli di riprovazione ( e quindi illeciti)   e , pertanto , il legislatore sceglie di qualificare come  reati solo quelli , tra questi,  che siano stati realizzati perseguendosi quella particolare finalità 10 , oppure si vuole delimitare il campo del penalmente rilevante con riferimento a compimento di fatti che , di per sé leciti , si ritiene debbano essere qualificati come reati solo quando realizzati per quelle determinate finalità 11. Nel caso all'esame , l'impiego dell'avverbio "abusivamente" a connotare di illiceità speciale la condotta descritta nella norma , induce a credere che il legislatore non solo abbia voluto punire solo quando sostenuti da quella particolare finalizzazione comportamenti che già di per sé avrebbero potuto essere considerati  illeciti . Ma , poichè l'abusiva gestione dei rifiuti , così come il commercio , l'intermediazione e le spedizioni abusive degli stessi sono già previsti come reati  , sia pure come contravvenzioni  , dallo stesso decreto in cui è stato introdotto il delitto de quo , possiamo ritenere che il legislatore abbia voluto "promuovere" a rango di delitto una condotta già prevista come contravvenzione , anzitutto , quando sia relativa a "ingenti " quantità di rifiuti , e , soprattutto , solo se realizzata al fine di trarne un ingiusto profitto  . Ma , ci viene da domandare, si può ipotizzare nella realtà concreta dei fatti un'attività abusiva finalizzata ad un profitto giusto ? Ed ancora , quando una quantità di rifiuti è ingente ? e ancora quali i requisiti che rendono le attività "continuative e organizzate"  che non siano , tuttavia ,  il previo allestimento di mezzi e la molteplicità di operazioni che già la norma indica come porzioni della condotta? E infine , ma forse sarebbe stato più corretto porre questo  quesito come preliminare , perché si è formulata la rubrica del reato nei termini di  "Attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti" - a prescindere dalla infelice locuzione adottata che farebbe pensare ad attività propedeutica al traffico illecito e per questo solo punite , ed invece la condotta descritta spiega che si punisce la organizzata e continuativa cessione,  trasporto , esportazione ecc. illeciti dei rifiuti - e perché  il nuovo reato è stato collocato subito dopo l'art. 53 che punisce tout court , il "Traffico illecito di rifiuti"  , se poi il concetto di "traffico illecito" non è lo stesso nelle due norme? L'art. 53 , da chi scrive  subito indicato come modello esemplare di pessima redazione normativa 12 , limita , infatti , il concetto a quello di cui all'art. 26 del Reg. CEE 1 febbraio 1993 , n. 259 ( cioè a spedizioni effettuate senza la dovuta notifica alle autorità competenti , oppure senza il loro consenso , oppure con il loro consenso ottenuto illegittimamente 13 ) e  ai rifiuti elencati negli Allegati II , III , IV  allo stesso Regolamento . L'art. 53 bis , al contrario , ritiene integri traffico illecito di rifiuti una molteplicità di condotte che vanno dalla cessione , all'esportazione , al ricevimento  di rifiuti fino alla  gestione degli stessi , concetto  normativamente definito , e comprendente a sua volta un'altra molteplicità di condotte,   senza alcun limite di appartenenza dei rifiuti  ad Allegati di sorta che non sia quello di legge 14 .

Criticabile , quindi , sia la scelta del delitto a dolo specifico , sia l'improprio riferimento , nella rubrica , al concetto di traffico illecito , sia la vaghezza dell'espressione "attività continuative e organizzate" , sia l'assoluta indeterminatezza del concetto di "ingenti quantità" .

Non meno critici si può essere sul secondo comma , laddove si prevede la pena della reclusione da tre a otto anni "se si tratta di rifiuti ad alta radioattività" . Anzitutto non si comprende bene una norma , meglio : una porzione di una norma, dedicata ai rifiuti radioattivi , sia pure solo a quelli ad "alta" radioattività , all'interno di un decreto che li esclude dal proprio ambito di operatività " in quanto disciplinati da specifiche disposizioni di legge" ( art. 8 , comma 1 , lett.a) . E che i rifiuti radioattivi siano disciplinati da specifiche disposizioni di legge è dimostrato dalle norme di cui al capo VI del D.Lgs. 230/95 come modificato ed integrato dal D.Lgs.241/00 relativo , tra l'altro,  a "  Particolari disposizioni per i rifiuti radioattivi"  , e dall'allegato X allo stesso decreto relativo a "Determinazione , ai sensi dell'art.31 delle disposizioni procedurali per il rilascio dell'autorizzazione all'attività di raccolta di rifiuti radioattivi provenienti da terzi e delle esenzioni da tali autorizzazioni "15

Ma quel che lascia ancora più perplessi è la categoria dei rifiuti considerati che , a quanto ci consta ,  non appartiene  alle classificazioni scientificamente accettate , ed infatti di essa non v'è traccia nell'attuale disciplina sui rifiuti radioattivi. Quali tra i rifiuti radioattivi , allora, il giudice dovrà/potrà  considerare ad "alta" radioattività 16? Sul versante della determinatezza e della tipicità , la norma pare deficitaria .

E che dire delle pene accessorie che conseguono alla condanna, e fin qui tutto bene, "con la limitazione di cui all'art. 33 c.p."  sol che si consideri che detta limitazione è rigorosamente riservata a delitti colposi 17e quello all'esame è stato , dal legislatore , previsto esclusivamente come doloso e , per di più , anche a dolo specifico?

Ed ancora , come valutare l'obbligatorio ordine di "ripristino dello stato dell'ambiente" che il giudice deve emettere con la sentenza di condanna ( o  con quella pronunciata ai sensi dell'art.444 c.p.p.) e la contestuale  possibilità di “subordinare , ove possibile 18, la concessione della sospensione condizionale della pena alla eliminazione del danno o del pericolo per l’ambiente” ? Anzitutto ci sembra che l’obbligo e la facoltà previsti insieme nella norma convivano con una certa difficoltà , nel senso che l’obbligatorio ordine di “ripristino dell’ambiente” – ed anche qui tralasciamo le inevitabili critiche che potrebbero formularsi sulla  non particolarmente felice scelta terminologica : all’interno del decreto Ronchi si allude al “ripristino ambientale delle aree inquinate “ con riferimento a indici di inquinamento dei siti individuati legislativamente 19  , ma mai si utilizza un’espressione tanto vaga e per di più in totale assenza di una definizione di ambiente  che consenta di dare concretezza all'espressione –  non si ritiene possa avere contenuto diverso dalla eliminazione della situazione di danno o pericolo per l’ambiente causata dalla condotta vietata , ma se così è , ed essendo obbligatoria per il giudice la disposizione di detto ordine, quando mai il giudice potrà subordinare la sospensione condizionale della pena alla eliminazione del danno o del pericolo per l’ambiente , eliminazione che altro non rappresenta  che  il contenuto dell’ordine di ripristino già obbligatoriamente emesso ?

Impensabile che detto ripristino giochi due ruoli contemporaneamente : adempimento dell’ordine conseguente alla condanna e condizione cui subordinare la sospensione dell’esecuzione della pena cui si è stati condannati . E allora ? E che qualificazione dobbiamo dare a questo ordine di ripristino ? pena accessoria ( che in caso di concessione della sospensione condizionale subirebbe la stessa sorte della pena principale ) o sanzione amministrativa irrogata dal giudice penale ? problemi non certo nuovi , basti pensare all’ordine di demolizione delle opere  abusive di cui all’ultimo comma dell’art. 7 della legge n. 47/85 20 . Per tacere delle difficoltà di individuare il contenuto di tale ordine , che , si ripete ,  consegue obbligatoriamente alla condanna per il delitto in questione qualunque sia la condotta integrata dall’autore tra le molte indicate nel disposto del comma 1 ,  quando la stessa  sia solo quella di cessione , o solo quella di esportazione , o solo quella di  trasporto .

Conclusione : è da tanto tempo che andiamo lamentando la sciatteria del legislatore ambientale che propone norme  così mal formulate da rendere difficile la loro conoscibilità , ardua la loro applicazione , praticamente nulla la loro efficacia 21 ; altri hanno sottolineato come spesso la tecnica di redazione adottata renda queste norme meramente simboliche – e di compromesso – 22 , quando non addirittura siano le norme ambientali , proprio per come strutturate , a provocare quell’ inquinamento che dovrebbero impedire 23;  tutti quelli che si occupano della materia hanno censurato le tante occasioni mancate dal legislatore in questi anni  per produrre previsioni efficaci sia a livello di prevenzione che di repressione dei fatti di inquinamento 24. L’art. 53 bis , frettolosamente approvato - meglio : precipitosamente e poco meditatamente approvato , sull'onda della permanente "emergenza rifiuti" , al di là delle buone intenzioni  e della riconosciuta opportunità di ricorrere  finalmente  a previsioni delittuose in campo ambientale , ci sembra, tuttavia , non rappresenti molto di più che una ulteriore , e non certo necessaria , conferma dei difetti appena evidenziati  . Lo aspettiamo con ansiosa curiosità alla prova dei fatti , augurandoci , con assoluta sincerità , di essere ben presto clamorosamente contraddetti.