Consiglio di Stato Sez. IV n. 3874 del 7 maggio 2025
Urbanistica.Esenzione dal pagamento degli oneri di urbanizzazione

Per integrare la fattispecie normativa relativa alla esenzione dal pagamento degli oneri di urbanizzazione, è necessario il concorso di due requisiti, l’uno di carattere oggettivo e l’altro di carattere soggettivo. Per effetto del primo, la costruzione deve riguardare opere pubbliche o di interesse generale; per effetto del secondo, le opere devono essere eseguite da un ente istituzionalmente competente. La ratio della norma è innanzitutto quella di agevolare l'esecuzione di opere destinate al soddisfacimento di interessi pubblici o dalle quali la collettività possa comunque trarre una utilità; il legislatore ha, quindi, inteso evitare l’imposizione degli oneri concessori al soggetto che interviene per l’istituzionale attuazione del pubblico interesse; imposizione che sarebbe altrimenti intimamente contraddittoria, poiché verrebbe a gravare, sia pure indirettamente, sulla stessa comunità che dovrebbe avvantaggiarsi dal loro pagamento. Nella prospettiva dell'evoluzione della nozione di pubblica amministrazione può ammettersi l’ampliamento del requisito soggettivo soltanto per soggetti privati (imprenditori individuali, società per azioni) che esercitino un'attività pubblicisticamente rilevante, ponendosi in una condizione di longa manus della p.a. Le fattispecie di esenzione vanno interpretate restrittivamente, richiedendo che l’opera, per la quale si chiede l’esenzione del pagamento degli oneri di urbanizzazione, sia, per le sue oggettive caratteristiche, esclusivamente finalizzata ad un utilizzo dell’intera collettività; ciò in quanto il pagamento degli oneri concessori, essendo finalizzato alla realizzazione delle opere di urbanizzazione necessarie al corretto assetto del territorio, ai sensi dell’art. 9 della Costituzione, costituisce un principio generale dell’ordinamento le cui eccezioni sono di stretta interpretazione. Sulla base di tali principi, viene, quindi, affermata la non sufficienza di un nesso di mera strumentalità dell’opera a un interesse generale, richiedendosi l’esclusiva finalizzazione alla realizzazione dell’interesse generale

Pubblicato il 07/05/2025

N. 03874/2025REG.PROV.COLL.

N. 01561/2023 REG.RIC.

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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1561 del 2023, proposto da Herambiente S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Alessandro Lolli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Imola, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. Emilia Romagna, Sez. II, 26 agosto 2022 n. 659, che ha respinto il ricorso n. 626/2018 R.G. proposto:

per l’annullamento dei seguenti atti del dirigente dell’Area gestione e sviluppo del territorio del Comune di Imola, concernenti gli oneri di urbanizzazione asseritamente dovuti per l’ampliamento dell’impianto di trattamento biomeccanico - TBM attivo presso la discarica Tre Monti, sita ad Imola in via Pediano 52 e gestita da Herambiente s.p.a.:

a) del provvedimento 30 maggio 2018 n. 77, di applicazione della sanzione pecuniaria per il mancato tempestivo versamento degli stessi;

b) dell’ordinanza del 31 gennaio 2018 n. 81, che ha ritenuto gli oneri dovuti;

c) del permesso di costruire 10 marzo 2017 n. 4, nella parte in cui liquida gli oneri di urbanizzazione;

e per la condanna

del Comune di Imola alla restituzione degli oneri di urbanizzazione indebitamente percepiti, pari ad € 52.539,95, oltre accessori di legge.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 marzo 2025 il consigliere Paolo Marotta e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

Viste le conclusioni delle parti.

1. La società Herambiente s.p.a. ha impugnato la sentenza indicata in epigrafe, con la quale il T.a.r. per l’Emilia Romagna ha respinto il ricorso introduttivo del giudizio proposto dalla predetta società per l’annullamento dei seguenti atti:

- dell’atto dirigenziale n. 772 del 30 maggio 2018, con il quale il Comune di Imola ha ingiunto alla società il pagamento degli oneri di urbanizzazione;

- dell’ordinanza n. 81 del 31 gennaio 2018 del dirigente dell’Area gestione e sviluppo del territorio del Comune di Imola;

- (ove necessario) del permesso di costruire n. 4 del 10 marzo 2017, rilasciato dal dirigente dell’Area gestione e sviluppo del territorio del Comune di Imola, limitatamente alla parte in cui quantifica gli oneri di urbanizzazione;

nonché per la condanna del Comune di Imola alla restituzione di quanto ricevuto dalla società, per un importo pari ad € 52.539,95, oltre interessi.

2. Occorre premettere quanto segue.

2.1. La società ha chiesto e ottenuto dal Comune di Imola un permesso di costruire (n. 4 del 10 marzo 2017) per l’ampliamento di un impianto di trattamento meccanico biologico (TMB), annesso alla discarica di Imola, nel quale (permesso) era contenuta la quantificazione degli oneri di urbanizzazione (oneri di urbanizzazione primaria: € 41.409,61; oneri di urbanizzazione secondaria: € 5.843,99; diritti di segreteria: € 561,00).

2.2. Con nota del 9 maggio 2017 (prot. 19072), la società Herambiente s.p.a. contestava la richiesta del pagamento degli oneri di urbanizzazione, invocando l’applicazione dell’art. 32, comma 1, lett. h, della l.r. dell’Emilia Romagna n. 15/2013.

2.3. Il Comune di Imola comunicava il rilascio del titolo con temporanea sospensione del pagamento, nelle more di un approfondimento giuridico della problematica sollevata dalla società.

2.4. Con ordinanza n. 81 del 31 gennaio 2018, il Comune di Imola, richiamato un parere della Corte dei Conti del 26 settembre 2017, confermava la insussistenza dei presupposti per beneficiare dell’esenzione dal pagamento degli oneri concessori e rinnovava il termine per provvedere al relativo pagamento.

2.5. Con successivo atto monocratico n. 772 del 30 maggio 2018, il dirigente del Comune di Imola, rilevata l’inottemperanza al versamento degli importi dovuti entro il termine assegnato, ingiungeva alla società il pagamento degli stessi maggiorati del 10%, in relazione alla sanzione prevista dall’art. 20 della l.r. n. 23/2004 per il ritardato pagamento e quindi nella misura complessiva di € 52.539,95.

2.6. La società, pur avendo provveduto al pagamento di quanto richiesto, proponeva ricorso al T.a.r per l’Emilia Romagna, chiedendo l’annullamento degli atti sopra richiamati e la condanna del Comune di Imola alla restituzione delle somme versate.

2.7. Il giudice di primo grado ha respinto il ricorso, disponendo la compensazione delle spese di giudizio.

3. La società Herambiente s.p.a., dopo aver richiamato la normativa di riferimento e gli orientamenti giurisprudenziali affermatisi in subiecta materia, ha contestato la sentenza impugnata sotto diversi profili.

4. Il Comune di Imola non si è costituito nel presente grado di giudizio.

5. All’udienza pubblica del 13 marzo 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

6. La società appellante ha contestato la sentenza impugnata con tre articolati motivi.

6.1. Con il primo motivo di gravame, la società appellante deduce error in procedendo: violazione dell’art. 64, comma 2, c.p.a. (iudex secundum alligata et probata iudicare debet).

Evidenzia che, nonostante fossero stati depositati in giudizio gli atti di concessione del diritto di superficie su suolo pubblico e la convenzione pubblicistica con Atersir (su tariffe e continuità gestionale) relativa alla gestione dell’impianto, il T.a.r. non avrebbe tenuto conto di questi atti.

Deduce, altresì, error in iudicando: violazione dell’art. 32, lett. h, legge reg. n. 15 del 2013 e dell’art. 17 T.U. edilizia.

La società appellante ritiene che sussista il requisito soggettivo per usufruire della esenzione.

A tale riguardo, evidenzia che il diritto di superficie sull’impianto è stato attribuito alla società Akron s.p.a. e che, alla scadenza del diritto di superficie (2030), il Consorzio Azienda Multiservizi Intercomunale (CON.AMI) diverrà proprietario dell’impianto.

L’impianto è oggetto di un contratto di affitto di ramo di azienda (in favore di Herambiente s.p.a.), alla cui scadenza il Consorzio Azienda Multiservizi Intercomunale (CON.AMI) acquisirà anche la disponibilità materiale dell’impianto (nel 2040).

La presenza di un eventuale indennizzo per ammortamenti residui non cambierebbe la natura dell’opera, essendo l’indennizzo previsto anche per le opere espressione del servizio pubblico.

A giudizio dell’appellante, il fatto che nel caso di specie siano stati utilizzati schemi formalmente privatistici (vendita superficiaria, affitto di azienda, convenzione con Atersir) non farebbe venir meno il diritto alla esenzione (dal pagamento degli oneri di urbanizzazione), atteso che verrebbe comunque in rilievo un diritto superficiario su suolo pubblico con retrocessione dell’impianto a titolo gratuito (in proprietà) e al valore degli ammortamenti residui alla scadenza dell’affitto.

A sostegno di quanto dedotto richiama la sentenza del T.a.r. Lazio – sezione staccata di Latina n. 843/2022.

6.2. Con il secondo motivo di appello, la società appellante deduce error in iudicando: violazione dell’art. 32, lett. h, legge reg. dell’Emilia Romagna n. 15/2013 e dell’art. 17 T.U. edilizia.

La società appellante esamina sul piano oggettivo la sussistenza dei presupposti per beneficiare della esenzione.

A tale riguardo evidenzia che l’impianto opera solo in ambito di servizio pubblico:

- tratta solo rifiuti urbani, da servizio pubblico dunque, direttamente o previa lavorazione; non ci sono rifiuti industriali;

- è soggetto a tariffe pubbliche;

- è previsto espressamente dal piano regionale per la gestione dei rifiuti urbani;

- è soggetto a convenzioni con Atersir in cui si prevede continuità, tariffazione, universalità rispetto ai rifiuti conferiti dal servizio pubblico.

Deduce error in procedendo: violazione dell’art. 64, comma 2, c.p.a.: le prove agli atti attesterebbero che l’impianto svolge un servizio pubblico.

6.3. Con il terzo motivo di appello, l’appellante deduce error in procedendo: violazione dell’art. 64 comma 2, c.p.a.: contesta la sentenza impugnata nella parte in cui il T.a.r. ha sostenuto che l’impianto necessiterebbe sul piano urbanistico di una scheda tecnica per essere considerato di interesse pubblico.

Deduce error in iudicando: violazione dell’art. 32, lett. h, legge reg. n. 15 del 2013 e dell’art. 17 T.U. edilizia, errore di fatto: il piano urbanistico RUE disciplina la zona in cui sorge l’impianto come zona per dotazioni pubbliche, confermando la sua natura oggettivamente pubblica: non è prevista alcuna scheda specifica, a differenza di quanto sostenuto dal T.a.r.

7. Il ricorso in appello è infondato; le relative censure vengono esaminate congiuntamente, attenendo a profili connessi.

7.1. L’art. 17, comma 3, lett. c), del d.P.R. 380/2001, prevede: “Il contributo di costruzione non è dovuto: ... c) per gli impianti, le attrezzature, le opere pubbliche o di interesse generale realizzate dagli enti istituzionalmente competenti nonché per le opere di urbanizzazione, eseguite anche da privati, in attuazione di strumenti urbanistici”.

L’art. 32, comma 1, lett. h), della l.r. dell’Emilia Romagna 30 luglio 2013 n. 15 dispone:

“1. Il contributo di costruzione non è dovuto: …

h) per gli impianti, le attrezzature, le opere pubbliche o di interesse generale realizzate dagli enti istituzionalmente competenti e dalle organizzazioni non lucrative di utilità sociale (ONLUS), nonché per le opere di urbanizzazione, eseguite anche da privati, in attuazione di strumenti urbanistici, e i parcheggi pertinenziali nella quota obbligatoria richiesta dalla legge; …”.

7.2. Secondo principi giurisprudenziali consolidati, per integrare la fattispecie normativa relativa alla esenzione dal pagamento degli oneri di urbanizzazione, è necessario il concorso di due requisiti, l’uno di carattere oggettivo e l’altro di carattere soggettivo. Per effetto del primo, la costruzione deve riguardare opere pubbliche o di interesse generale; per effetto del secondo, le opere devono essere eseguite da un ente istituzionalmente competente.

La ratio della norma è innanzitutto quella di agevolare l'esecuzione di opere destinate al soddisfacimento di interessi pubblici o dalle quali la collettività possa comunque trarre una utilità; il legislatore ha, quindi, inteso evitare “l’imposizione degli oneri concessori al soggetto che interviene per l’istituzionale attuazione del pubblico interesse”; imposizione che “sarebbe altrimenti intimamente contraddittoria, poiché verrebbe a gravare, sia pure indirettamente, sulla stessa comunità che dovrebbe avvantaggiarsi dal loro pagamento” (Cons. Stato, Sez. V, 11 gennaio 2006, n. 51; Id. 20 ottobre 2004, n. 6818; Id., 10 luglio 2000, n. 3860).

7.3. In altri termini, la giurisprudenza amministrativa subordina il riconoscimento della gratuità del permesso di costruire, ossia l’esenzione dal contributo, ad un duplice requisito oggettivo e soggettivo: la destinazione funzionale dell’opera e la sua realizzazione a cura di soggetti pubblici, sia essa diretta o indiretta, e quindi, in questa seconda ipotesi, "...qualora (come avviene nella concessione di opera pubblica e in altre analoghe figure organizzatorie) lo strumento contrattuale utilizzato consenta formalmente di imputare la realizzazione del bene direttamente all'ente per conto del quale il privato abbia operato...(e in definitiva)...se il privato abbia agito quale organo indiretto dell'amministrazione, come appunto nella concessione o nella delega" (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 11 febbraio 2016, n. 595; nello stesso senso Sez. IV, 20 novembre 2017, n. 5356).

Nella prospettiva dell'evoluzione della nozione di pubblica amministrazione può ammettersi l’ampliamento del requisito soggettivo soltanto per "...soggetti privati (imprenditori individuali, società per azioni) che esercitino un'attività pubblicisticamente rilevante, ponendosi in una condizione di longa manus della p.a." (Consiglio di Stato, Sez. IV, 17 ottobre 2018 n. 5942; 6 giugno 2016, n. 2394).

La giurisprudenza amministrativa interpreta restrittivamente le fattispecie di esenzione, richiedendo che l’opera, per la quale si chiede l’esenzione del pagamento degli oneri di urbanizzazione, sia, per le sue oggettive caratteristiche, esclusivamente finalizzata ad un utilizzo dell’intera collettività; ciò in quanto il pagamento degli oneri concessori, essendo finalizzato alla realizzazione delle opere di urbanizzazione necessarie al corretto assetto del territorio, ai sensi dell’art. 9 della Costituzione, costituisce un principio generale dell’ordinamento le cui eccezioni sono di stretta interpretazione. Sulla base di tali principi, viene, quindi, affermata la non sufficienza di un nesso di mera strumentalità dell’opera a un interesse generale, richiedendosi l’esclusiva finalizzazione alla realizzazione dell’interesse generale (Consiglio di Stato, Sez. II, 13 maggio 2019 n. 3054; Sez. IV, 6 giugno 2016, n. 2394; 7 luglio 2014, n. 3421).

7.4. Anche recentemente questa Sezione ha avuto modo di ribadire quanto segue:

“4.3.1. Ai sensi dell'art. 17, comma 3, lett. c) del D.P.R. n. 380 del 2001 il contributo di costruzione non è dovuto: "…c) per gli impianti, le attrezzature, le opere pubbliche o di interesse generale realizzate dagli enti istituzionalmente competenti nonché per le opere di urbanizzazione, eseguite anche da privati, in attuazione di strumenti urbanistici".

4.3.2. Al riguardo deve preliminarmente rammentarsi che la giurisprudenza ha da sempre rimarcato il carattere eccezionale e derogatorio delle ipotesi di concessione edilizia gratuita, a fronte del principio generale che è, invece, quello della sua onerosità, cosicché l'esenzione dal contributo concessorio riguarda ipotesi tassative e da interpretare in senso restrittivo (Cons. Stato, sez. II, n. 2921 del 2021; Sez. IV, n. 3405 del 2020; Sez. V, n. 51 del 2006).

4.3.3. Nel caso di specie, sebbene l'impianto rivesta il carattere di opera di "interesse generale", è la stessa appellante a riconoscere che si tratta di opera di proprietà della medesima, che ne cura la gestione "in forma imprenditoriale al fine di trarne profitto".

4.3.4. In definitiva si tratta di un impianto di proprietà della appellante, realizzato per l'esercizio della propria attività imprenditoriale, che solo indirettamente assolve anche ad una finalità di interesse generale, comprovata dalla costituzione di un diritto d'uso perpetuo ed inalienabile ex art. 1021 c.c. in favore degli enti locali.

4.3.5. E' proprio la finalità lucrativa a comprovare la mancanza del requisito soggettivo che la giurisprudenza ha individuato, accanto a quello oggettivo, per poter beneficiare dell'esenzione dal contributo di costruzione.

4.3.6. Una tale finalità impedisce di considerare un soggetto privato, quale I., alla stregua di una longa manus dell'ente pubblico, anche in ragione della mancanza di un vincolo giuridico idoneo a sancire il necessario legame con l'ente istituzionalmente competente che la giurisprudenza ha individuato, ad esempio, nella presenza di un provvedimento concessorio nel caso di soggetto privato concessionario di opera pubblica.

4.3.7. La presenza di un accordo tra il Comune di Parma e la società non vale a comprovare l'esistenza di un collegamento funzionale dell'opera con il Comune e la sua finalizzazione diretta ad un servizio pubblico poiché, come si è detto, nel caso di specie la società agisce nel proprio interesse, realizzando un impianto di sua proprietà, per l'esercizio di un'attività di impresa lucrativa che, in forza dell'accordo di collaborazione, persegue al contempo anche una finalità di interesse pubblico nella della gestione del ciclo dei rifiuti che però è secondaria rispetto al motivo principale che ha mosso la società ad agire nel proprio interesse e non quale organo indiretto dell'ente pubblico.

4.3.8. In una fattispecie così connotata lo sgravio è privo di giustificazione poiché il beneficio in questione se da un lato trova, in via generale, il suo fondamento nella meritevolezza della finalità di interesse pubblico indirettamente perseguita, dall'altro non può al contempo risolversi in una agevolazione per chi, svolgendo attività di impresa, beneficerebbe della eliminazione di un costo di produzione lucrando conseguentemente un maggior guadagno. Ciò quanto meno in una ipotesi - come quella in contestazione - in cui l'opera è primariamente finalizzata a consentire una attività commerciale e, solo indirettamente, assolve ad una finalità di interesse pubblico che comunque non rappresenta la causa principale che muove il soggetto attuatore il quale riveste una posizione contrapposta rispetto al Comune” (Consiglio di Stato, Sez. IV, 17 maggio 2023 n. 4907).

7.5. Nel caso di specie, manca il requisito soggettivo per poter beneficiare della esenzione.

La società Herambiente s.p.a. non è concessionaria di un servizio pubblico, ma è titolare (affittuaria) di un contratto di affitto di ramo d’azienda stipulato in data 6 luglio 2009 con il CON.AMI – Consorzio Azienza Multiservizi Intercomunale (concedente), sulla base del quale Herambiente s.p.a. è stata autorizzata a gestire l’impianto di trattamento dei rifiuti (subentrando nei contratti stipulati tra il Consorzio – concedente e i Comuni consorziati).

L’art. 7 del predetto contratto di affitto di ramo di azienda prevede che “Tutti i crediti e i debiti di qualsivoglia tipo sorti nel corso del rapporto di affitto così come le prestazioni eseguite nel corso di detto rapporto e relative a contratti stipulati anteriormente, anche se con scadenza posteriore alla cessazione dell’affitto stesso, saranno rispettivamente a vantaggio e a carico dell’Affittuaria”.

L’art. 15 del predetto contratto prevede che, alla scadenza del contratto di affitto del ramo d’azienda, le parti regoleranno, ai sensi dell’art. 2561, co. 4, cc. i conguagli di denaro relativi alla differenza tra il valore iniziale dei beni e quello alla data di riconsegna.

Nella nota del 3 aprile 2017 prot. 6217, con la quale chiede al Comune di Imola di essere esentata dal versamento degli oneri di urbanizzazione, la società Herambiente s.p.a. si sofferma solo sulla qualificazione giuridica dell’attività di trattamento dei rifiuti, senza esaminare il requisito soggettivo richiesto dalla normativa per accedere al beneficio.

La società appellante non può essere considerata la longa manus di un soggetto pubblico; si tratta, in realtà, di un operatore economico privato, legittimato a gestire per un arco temporale significativo un impianto di trattamento di rifiuti sulla base di un contratto di affitto di ramo d’azienda e che opera secondo logiche lucrative (ne è conferma il fatto che alla cessazione del contratto di affitto del ramo di azienda le spetterà la remunerazione per gli investimenti effettuati e non ammortizzati).

Il fatto che le modalità di gestione e le tariffe applicate siano oggetto di convenzione con Atersir e che, alla scadenza del diritto di superficie, la proprietà dell’impianto di trattamento dei rifiuti passerà al CON.AMI (e, alla scadenza del contratto di affitto del ramo di azienda, anche la disponibilità materiale del predetto impianto) non sono elementi sufficienti per giustificare l’esenzione dal pagamento degli oneri di urbanizzazione, in quanto nel corso della lunga gestione prevista dal contratto di affitto la società utilizzerà l’impianto secondo logiche di tipo lucrativo; detta esenzione può essere riconosciuta solo agli “enti istituzionalmente competenti”, alla cui categoria la società appellante non può possa essere assimilata.

La sentenza del T.a.r. Lazio – Sezione staccata di Latina n. 843/2022, richiamata dalla società appellante a sostegno della sua tesi, è stata riformata da questa Sezione, con sentenza n. 2859/2025, che ha riconfermato i principi giurisprudenziali sopra richiamati.

8. Per le ragioni sopra richiamate, il ricorso in appello si rivela infondato e deve essere respinto.

9. Non vi è luogo a provvedere sulle spese di giudizio, stante la mancata costituzione nel presente grado di giudizio del Comune di Imola.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Nulla per le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Gambato Spisani, Presidente FF

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere, Estensore

Rosario Carrano, Consigliere