Consiglio di Stato Sez. IV n. 2973 del 14 aprile 2026
Urbanistica. SCIA, autotutela oltre i termini e falsa rappresentazione per omissione

Ai sensi dell'art. 21-nonies, comma 2-bis, l. n. 241/1990, il superamento del termine di dodici mesi per l'esercizio del potere di autotutela (o l'inibitoria postuma su S.C.I.A.) è legittimo qualora il privato abbia fornito una falsa rappresentazione della realtà, configurabile non solo con dichiarazioni mendaci, ma anche mediante l'omessa indicazione di elementi essenziali per l'istruttoria. Tale condotta omissiva, laddove riguardi circostanze decisive per la sicurezza e l’incolumità pubblica — come la presenza di impianti a rischio di incidente rilevante entro il raggio di protezione — assume efficacia causale nell'indurre in errore l'Amministrazione, impedendo il rilievo immediato del vizio. In queste ipotesi, il privato non può invocare il legittimo affidamento, poiché la propria condotta fuorviante e la mala fede oggettiva precludono la tutela della buona fede, rendendo prevalente l'interesse pubblico alla prevenzione dei rischi per la popolazione.

Pubblicato il 14/04/2026

N. 02973/2026REG.PROV.COLL.

N. 03571/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3571 del 2024, proposto da
Bordasco Anna Rita, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Vincenzo Rocco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Foggia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Angela Paradiso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ufficio Territoriale del Governo Foggia, Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Ultragas Cm Spa, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Prima) n. 01321/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Foggia e di Ufficio Territoriale del Governo Foggia e di Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 dicembre 2025 il Cons. Giuseppe Rotondo e uditi per le parti gli avvocati Viste le conclusioni delle parti, come da verbale.

FATTO e DIRITTO

1. Il presente giudizio ha ad oggetto la domanda di annullamento:

a) della nota prot. n. 58530 del Comune di Foggia, datata 20 maggio 2022 recante “Comunicazione di diniego definitivo in autotutela ai sensi degli artt. 7 e 8 della Legge 241/90 - Provvedimento SUAP - S.C.I.A in alternativa al P. di C. del 29.4.2021 – ID pratica 94099780713-29042021 – 1748: Lavori di Realizzazione di Strutture Sportive senza volumetrie (Calcetto – Paddle – Piscina) e senza Scopo di Lucro e Pertinenziali dell’abitazione di residenza in Foggia alla via San Severo Km 1.500”;

b) della delibera del consiglio comunale n. 210 del 27 dicembre 2013 relativa alla “Adozione dell’elaborato tecnico relativo al rischio rilevante (RIR) di incidente determinato dalla presenza dell’Azienda Ultragas Spa sita in Via San Severo”;

c) del “Piano di emergenza esterno” approvato dalla Prefettura di Foggia in data 10 giugno 2008, aggiornato in seconda edizione a dicembre 2018;

d) della nota del Comune di Foggia prot. n. 90069 del 24 agosto 2022 avente ad oggetto “Provvedimento SUAP – SCIA in alternativa al PdC del 29 aprile 2021 - Lavori di Realizzazione di Strutture Sportive senza volumetrie (Calcetto – Paddle – Piscina) e senza Scopo di Lucro e Pertinenziali dell’abitazione di residenza in Foggia alla via San Severo Km 1.500.

2. Questi gli aspetti essenziali della vicenda.

In data 29 aprile 2021, la signora Bordasco Anna Rita, nella qualità di proprietaria di una unità immobiliare adibita a prima residenza sita in Foggia alla via San Severo Km 1.500, nonché di legale rappresentante dell’Associazione senza fini di lucro New Fight GYM presentava al Comune di Foggia s.c.i.a. alternativa al permesso di costruire per i lavori di realizzazione di strutture sportive senza volumetrie (calcetto - paddle - piscina) e senza scopo di lucro e pertinenziali dell’abitazione di residenza in Foggia alla via San Severo km 1.500.

Il successivo 13 ottobre 2021 la predetta pratica veniva riaperta per cambio società richiedente, ovvero La Contessa Soc. Coop. (04295750717), di cui la sig.ra Bordasco è sempre rappresentante legale.

Con missiva datata 8 marzo 2022, la società la Ultragas s.p.a. segnalava al Comune di Foggia e alla Direzione regionale dei VVFF di Bari la presenza di lavori oggetto della scia.

In data 18 marzo 2022, i Vigili del fuoco eseguivano un sopralluogo in loco in esito al quale accertavano la presenza dei lavori e, precisamente, la realizzazione dei campi di calcio, informandone il Comune e la stessa Direzione regionale dei VVFF.

In data 23 aprile 2022, con nota prot. n. 4436 del 13 aprile 2022, il Comune di Foggia comunicava alla signora Bordasco e alla società Ultragas l’“avvio di procedimento ai sensi degli artt. 7-8 L. 241/90 di annullamento in autotutela ai sensi dell’art. 7 L. 241/90. Provvedimento SUPA – SCIA in Alternativa al P.d.C. del 29.4.2021”.

Ricevute le controdeduzioni procedimentali, il Comune, con nota prot. n. 58530 datata 20 maggio 2022, comunicava il “diniego definitivo in autotutela ai sensi degli artt. 7 e 8 della Legge 241/90” opponendo i seguenti motivi:

“- le particelle 246-273-274-275-278-624-626-81-235-238-270-271-752-753-279 del F. 50 sono destinate, dal Vigente P.R.G. del Comune di Foggia, a "Zona E - Area Agricola", ed ai sensi dell'art. 16 delle N.T.A. del Vigente P.R.G. del Comune di Foggia "Il Territorio agricolo comprende l'insieme delle aree produttive destinate all'attività agricola e forestale e dei manufatti edilizi stabilmente connaturati al fondo (Capitale Agrario)";

dette particelle rientrano nel "Piano di Emergenza Esterno relativo al rischio rilevante di incidente determinato dalla presenza dell'Azienda ULTRAGAS S.p.a, .approvato dalla Prefettura di Foggia in data 10/06/2008", approvato con delibera di C.C. n. 210 del 27/12/2013;

… l'intervento, rispetto al R.I.R., ricade tra le categorie ambientali "C" delle Tabella 3.3 Categoria Ambientali - Tab. 1 del D.M. 09/05/2001, ed è localizzato nella zona 1 di "ELEVATA LETALITA e che pertanto i nuovi interventi non possono essere autorizzati”.

3. Con ricorso proposto innanzi al T.a.r. per la Puglia, sede di Bari (nrg 891/2022), la signora Anna Rita Bordasco impugnava gli atti di cui sopra (par. 1, lett. a-b-c) per i seguenti motivi.

I) Violazione e falsa applicazione dell’art. 23 del d.p.r. n. 380/2001, degli artt. 3, 19, 21-nonies della legge n. 241 del 1990; violazione del principio di tipicità degli atti e del procedimento amministrativo; violazione del principio del legittimo affidamento ed omessa comparazione degli interessi contrapposti; erronea valutazione delle risultanze dell’istruttoria:

a) il provvedimento impugnato nulla condivide con un atto di autotutela in quanto il suo tenore corrisponde allo schema inibitorio e non a quello dell’autotutela, essendo palese la volontà del Comune resistente di esercitare il potere di cui all'art. 23, comma 6, d.p.r. n. 380/2001 tramite l’adozione di un provvedimento di diniego, sicché esso deve essere dichiarato illegittimo per decorrenza del termine perentorio di 30 giorni normativamente previsto Comune per l’esercizio dei poteri inibitori;

b) l’interessata ha riposto legittimo affidamento sul provvedimento “implicito” e infatti già al momento del “diniego definitivo” essa aveva realizzato in gran parte le opere;

c) ove anche si volesse supporre che l’atto impugnato sia di autotutela della s.c.i.a., lo stesso sarebbe ugualmente illegittimo in quanto la sua motivazione si fonda esclusivamente sull’illegittimità del provvedimento trascurando di considerare l’indicazione dell’interesse pubblico ulteriore, nonché la presa in considerazione dell'affidamento o comunque della situazione del privato che aveva in gran parte già realizzato le opere.

II) Illegittimità degli atti presupposti. Violazione dell’ art. 6.2 del d.m. 9 Maggio 2011. Eccesso di potere sotto molteplici profili:

a) la Ultragas, in forza del suindicato d.m. e in riferimento ai livelli di soglia indicati nella tabella 2 del decreto medesimo, aveva identificato due aree di danno, così come indicate nel PEE e nell’elaborato RIR: elevata letalità (zona di sicuro impatto) nelle aree comprese nella fascia fino a 70 metri dal potenziale centro di pericolo; inizio letalità a 100 metri dal centro potenziale di pericolo.

I lavori assentiti si trovano ad una distanza di 213,27 metri dal centro di pericolo, come da planimetria della zona per cui non possono rientrare nella zona di elevata letalità (70 metri) in cui non sono consentiti nuovi interventi ricadenti nelle categorie ambientali C); sennonché, la Prefettura di Foggia nel PEE ha deciso arbitrariamente, in modo sproporzionato ed illogico, di estendere da 70 a 250 metri la zona di sicuro impatto (elevata letalità), in contrasto con quanto riferito dal Gestore e senza nemmeno alcuna motivazione.

III) Lesione del principio del legittimo affidamento – Risarcimento dei danni:

a) qualora il provvedimento dovesse ritenersi legittimo, non di meno il Comune di Foggia è tenuto a risarcire i danni cagionati alla ricorrente che, senza colpa alcuna, ha confidato nella sua legittimità, procedendo alla realizzazione delle opere assentite che, al momento del “diniego definitivo” si trovavano già in fase di completamento; danni quantificati in euro 622.849,50, oltre Iva nella misura di legge, a cui va aggiunta la ulteriore somma di € 12.864,10 a titolo di interessi sul mutuo contratto dalla ricorrente.

3.1. Si costituivano, per resistere, il Comune di Foggia e l’U.T.G. Prefettura di Foggia eccependo, altresì, l’inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione del provvedimento di cui alla nota prot. n. 90069 del 24 agosto 2022 (eccezione del Comune), nonché l’irricevibilità del medesimo per tardiva impugnazione del Piano di emergenza della ditta Ultragas CM spa, approvato dalla Prefettura – UTG di Foggia in data 10 giugno 2008 e successivamente aggiornato nel dicembre del 12.2018 (eccezione della Prefettura).

3.2. Con successivi motivi aggiunti, la signora Bordasco impugnava la nota prot. n. 90069 del 24 agosto 2022 (sopra par. 1, lett. d), con la quale il Comune di Foggia provvedeva a “rettificare il provvedimento prot 58530 del 20.05.2022 nel senso di disporre l’Annullamento in Autotutela della SCIA in Alternativa al Permesso di Costruire del 29.04.2021, ID pratica 94099780713-29042021-1748 per “Lavori di Realizzazione di Strutture Sportive senza volumetrie (Calcetto – Paddle – Piscina) e senza Scopo di Lucro e Pertinenziali dell’Abitazione di Residenza in Foggia alla Via San Severo km. 1.500”.

3.3. Questi i motivi di gravame.

I) Violazione degli artt. 3, 7, 19 e 21nonies della legge n. 241 del 1990. Omessa comunicazione di avvio del procedimento. Carenza di potere in concreto. Carenza di motivazione. Carenza istruttoria - Violazione del principio del legittimo affidamento ed omessa comparazione degli interessi contrapposti – Divieto di motivazione postuma:

a) il provvedimento presenta un diverso disposto (annullamento anziché diniego) e contiene nuovi elementi, anche motivazionali, evidentemente carenti nel primo sicché esso non può qualificarsi come atto di rettifica in quanto si è in presenza, non già di un mero errore materiale da correggere bensì, di una diversa volontà discrezionale;

b) il provvedimento in questione: i) non è stato preceduto da contraddittorio procedimentale; ii) è stato emesso oltre il termine perentorio di dodici mesi previsto dall’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990; iii) contiene una inammissibile motivazione postuma; iv) la tesi dell’interesse pubblico in quanto insito negli atti di pianificazione urbanistica e di protezione civile costituisce una mera tautologia;

c) l’interessata ha avuto conoscenza del vincolo solo a seguito dell’atto applicativo e la sua condotta meramente omissiva, ma incolpevole, non ha esplicato alcuna potenzialità ingannatoria e alcun effetto determinante sulla formazione del titolo edilizio.

II) Illegittimità degli atti presupposti. Violazione del d.m. 9 maggio 2011 - Eccesso di potere - Difetto e/o carenza di motivazione - Irragionevolezza, sproporzionalità, illogicità, contraddittorietà - Disparità di trattamento - Erronea valutazione degli atti presupposti:

a)la Prefettura di Foggia nel PEE ha deciso arbitrariamente di estendere da 70 metri (zona indicata dal gestore) a 250 metri la zona di sicuro impatto (elevata letalità).

III) Lesione del principio del legittimo affidamento – Risarcimento dei danni:

a) il Comune di Foggia è tenuto, in ogni caso, a risarcire i danni cagionati alla ricorrente che, senza colpa alcuna, ha confidato nella sua legittimità, procedendo alla realizzazione delle opere assentite che, già al momento del “diniego definitivo”, si trovavano in fase di completamento.

3.4. Il T.a.r. per la Puglia, sede di Bari, con la sentenza 11 novembre 2023, n. 1321, prescindeva dall’esame delle eccezioni e, nel merito, respingeva il ricorso sul rilievo della ritenuta inapplicabilità dell’art. 19 della legge n. 241 del 1990 a fronte di una incompleta e non veritiera SCIA, tanto perché detta segnalazione non conteneva l’indicazione della esistenza del limite di 250 metri dal deposito della Ultragas.

4. Ha appellato la signora Anna Rita Bordasco, che censura la sentenza 11 novembre 2023, n. 1321, per i seguenti motivi.

I) Violazione di legge. Erronea interpretazione e falsa applicazione dell’art. 19, comma 1, legge n. 241 del 1990. Motivazione apparente. Violazione del principio di parità di trattamento e del principio di buona fede:

a) la sentenza appellata erra nel considerare la SCIA come incompleta ed inveritiera, atteso che la segnalazione oggetto di giudizio non contiene una incompleta o inesatta rappresentazione della realtà e dell’intervento progettato; il titolo appellato omette, infatti, di considerare che sul posto, entro il raggio di 250 metri dal deposito Ultragas, esistono altri fabbricati e residenze ed un campo ROM autorizzato dal Comune resistente e che tra i campi di calcetto ed il deposito vi sono frapposti due edifici che formano barriera in caso di eventuale pericolo proveniente dal deposito; si tratta, in sostanza, di una zona regolarmente abitata, intensamente trafficata, piena di edifici, densamente frequentata, nella quale i campi di calcetto parevano verosimilmente ed incolpevolmente assentibili, in ragione dello stato di fatto, non contrastato dalle difese delle parti resistenti;

b) la segnalazione certificata di inizio attività era corredata della documentazione richiesta dalla legge, tra cui gli stralci planimetrici indicanti detto stato di fatto e comunque inconfutabilmente idonea a consentire al Comune di effettuare il controllo nel termine assegnato, ovvero di svolgere le proprie verifiche ed emanare un provvedimento nei termini di legge, oltre i quali il potere della P.A. deve considerarsi consumato;

c) è mancata la necessaria considerazione degli interessi della ricorrente e la omessa ponderazione tra interessi pubblici e privati, in particolare la sentenza gravata non fa applicazione dei criteri ermeneutici civilistici applicabili anche in ambito pubblicistico e non valorizza la centralità della buona fede della ricorrente, tanto più ove considerato che la natura non volumetrica dell’opera oggetto di SCIA non può costituire alcun ostacolo alle manovre di emergenza in caso di pericolo;

d) la sentenza appellata erra nel non riconoscere la piena sussistenza di un affidamento ragionevole, e dunque certamente incolpevole, da parte della ricorrente e, pertanto, va riformata nella parte in cui non scrutina la domanda risarcitoria proposta in primo grado.

4.1. Si sono costituiti, per resistere, l’Ufficio territoriale di Governo di Foggia e il Comune di Foggia.

L’U.T.G reitera l’eccezione di irricevibilità del ricorso - non esaminata dal T.a.r. - per tardiva impugnazione del Piano di emergenza della ditta Ultragas CM S.p.A., approvato dalla Prefettura UTG di Foggia in data 10 giugno 2008 e successivamente aggiornato nel mese di dicembre 2018.

4.2. Parte appellante ha depositato memoria conclusiva in data 10 settembre 2025.

5. All’udienza del 6 novembre 2025, la causa è stata trattenuta perla decisione.

6. Preliminarmente, va scrutinata l’eccezione di irricevibiltà formulata dall’U.T.G. di Foggia.

L’eccezione è infondata.

Il piano di emergenza è atto generale.

Un atto generale, pur quando ha natura regolamentare, è immediatamente impugnabile nei soli casi in cui incide - senza la necessaria intermediazione di provvedimenti applicativi - sui comportamenti e sulle scelte dei suoi destinatari.

Nel caso di specie, all’epoca di approvazione del piano di emergenza (anno 2008) e del successivo aggiornamento (2018) la signora Bordasco non esercitava alcuna attività né era stata autorizzata ad esercitarla, sicché l’atto generale non poteva incidere su comportamenti e scelte non ancora effettuate dall’interessata, ovvero soltanto futuri e incerti.

Il piano in questione, in altri termini, difettava già allora, quanto al profilo di lesività, dei caratteri di immediatezza, attualità e concretezza, ciò che ha impedito l’insorgere dell’interesse ad agire.

Tale interesse si è inverato soltanto in sede di adozione dell’atto applicativo (id est, provvedimento del Comune che del vincolo ha fatto concreta e specifica applicazione), allorquando l’interessata, in uno col diniego, ha percepito la lesività causata dal piano di emergenza alla propria sfera giuridica in conseguenza del divieto opposto alla attività da intraprendere in ragione della distanza (scelta per l’intervento edilizio) rispetto alla fonte di pericolo.

7. Nel merito, il Collegio osserva che vanno esaminate, in coerenza con la giurisprudenza di questo Consiglio, solo le censure contenute nella parte in diritto dell’appello.

Nel processo amministrativo, infatti, l’esame delle censure dedotte nella parte in diritto dell'appello perimetra il sindacato giurisdizionale e implica che il Consiglio di Stato riesamini la controversia entro i limiti definiti dal principio di devoluzione.

L'appellante deve indicare chiaramente i motivi di diritto su cui si fonda l'impugnazione, confutando le argomentazioni del giudice di primo grado, per poter ottenere una rivalutazione del merito da parte del giudice superiore (per tutte, Cons. Stato, sez. VI, sentenza 28/12/2017 n. 6142).

8. I motivi di appello sono infondati.

La ditta Ultragas CM spa gestisce, nell’area industriale sita sul territorio comunale di Foggia, un impianto per il deposito e l’imbottigliamento di GPL.

Tale impianto rientra nel novero delle industrie a rischio di incidente rilevante di soglia superiore (d.lgs n. 105 del 2015).

Per questa tipologia di impianti, la fonte normativa prevede l’adozione, da parte del Prefetto competente per territorio, del piano di emergenza esterna; tale piano contempla le misure da adottare al verificarsi di tali incidenti a protezione della popolazione e dell’ambiente.

Il piano di emergenza ratione temporis vigente all’epoca dei fatti di causa è stato approvato con decreto prefettizio del 30 gennaio 2019.

Le misure di sicurezza contemplate dal Piano del 2019 hanno previsto una estensione territoriale delle aree di danno, in caso di incidente nello stabilimento, maggiore rispetto a quella di cui alle informazioni originariamente rese dal gestore (Ultragas CM spa) in base ai parametri di cui all’appendice 111 del d.m. 5 maggio 1996, precisamente una estensione da 70 a 250 metri della distanza dalla fonte di pericolo.

9. La ricorrente contesta il contenuto del piano di emergenza, posto a fondamento dei provvedimenti comunali impugnati, il quale delimita come aree di rischio proprio quelle aree interessate dagli interventi edilizi della società ricorrente.

La censura è infondata.

L’estensione territoriale delle aree di danno è stata motivata con la necessità di avere un migliore controllo dell’area circostante lo stabilimento; tale indicazione è stata recepita anche dal RIR, il quale evidenzia che nel PEE approvato dalla Prefettura di Foggia sono indicate “a scopo cautelativo” le seguenti differenti aree di danno, tra cui: Zona 1 - Elevata Letalità: le aree comprese nella fascia di 250 mt del potenziale centro di pericolo – situata nel centro della Ultragas Spa – rappresenta la zona di sicuro impatto.

9. La decisione della Prefettura di Foggia non appare irragionevole, immotivata, sproporzionata e tanto meno illogica.

Essa esprime l’esercizio di una discrezionalità tecnica adeguatamente e congruamente motivata, immune dai vizi denunciati, in quanto resa plausibile dall’evidenziato “scopo cautelativo” fine di assicurare una maggiore protezione all’ambiente immediatamente circostante allo stabilimento qualora dovessero verificarsi incidenti all’impianto.

Il sindacato del giudice amministrativo sull’esercizio della discrezionalità deve limitarsi alla verifica di non manifesta illogicità o travisamento dei fatti nella scelta operata dall’amministrazione.

Nel caso di specie, come sopra chiarito, l’Ufficio territoriale di Governo di Foggia ha fatto buon governo delle norme di azione che sovrintendono all’esercizio della discrezionalità tecnico-amministrativa.

La decisione di estendere l’ambito territoriale di protezione è giunta all’esito di una pertinente istruttoria condotta dagli organismi tecnici e istituzionali incaricati dalla Prefettura del compito di redazione del documento di pianificazione.

La Prefettura ha documentato che la previsione di una estensione delle zone di rischio, distinte in zona 1 corrispondente alle aree comprese nella fascia di 250 metri da1 potenziale centro di pericolo (zona di sicuro impatto), in zona 2 corrispondente alle aree comprese nei raggi da 250 a 500 metri dal centro di pericolo (zona di danno), e in zona 3 corrispondente alle aree comprese nei raggi da 500 a 1000 metri dal centro di pericolo (zona di attenzione) è stata ritenuta più adeguata e confacente rispetto agli obiettivi di tutela della pubblica incolumità e della sicurezza delle persone e dell’ambiente, nonché alle modalità di svolgimento degli interventi di soccorso in caso di emergenza.

10. Parte appellante censura, altresì, la sentenza (sopra, par. 4.I.a) perché il Tar, nel ritenere la Scia come incompleta ed inveritiera, non avrebbe considerato che il provvedimento impugnato aveva ommesso di considerare che la zona in questione è “regolarmente abitata, intensamente trafficata, piena di edifici, densamente frequentata, nella quale i campi di calcetto parevano verosimilmente ed incolpevolmente assentibili, in ragione dello stato di fatto”.

La censura è infondata.

Il piano di emergenza esterna riporta dettagliatamente gli elenchi nominativi dei residenti nelle varie vie cittadine collocate entro le distanze assunte a riferimento, ivi comprese quelle nel raggio fino a 250 metri dallo stabilimento; tale accurata evidenziazione, per un verso, dà conto dell’attività svolta dall’amministrazione statale nella fissazione delle aree territoriali potenzialmente interessate dalla propagazione degli effetti dannosi caso di incidente all’interno dello stabilimento; dall’altro fa ragione sul fatto che, proprio in considerazione dello stato di fatto preso in esame dal documento, è fatto divieto assoluto di nuovi insediamenti nella zona medesima.

La circostanza che pregressi manufatti siano ivi insediati, non autorizza certo l’insediamento di nuovi, specie dopo l’entrata in vigore del piano di emergenza esterna.

11. Con un successivo ordine di censure (sopra, par. 4.I.lett. b-c), parte appellante censura la sentenza per non avere considerato che la segnalazione certificata di inizio attività era corredata della documentazione richiesta dalla legge, idonea quindi a consentire al Comune di effettuare il controllo nel termine assegnato, ovvero di svolgere le proprie verifiche ed emanare un provvedimento nei termini di legge, oltre i quali il potere della P.A. deve considerarsi consumato.

Sotto questo profilo, sarebbe mancata anche la necessaria considerazione degli interessi della ricorrente, la ponderazione tra interessi pubblici e privati, la valorizzazione della buona fede, tanto più ove considerato che la natura non volumetrica dell’opera oggetto di SCIA non può costituire alcun ostacolo alle manovre di emergenza in caso di pericolo.

Le censure sono infondate.

11.1. L’art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990 prevede che “I provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell'atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato, possono essere annullati dall'amministrazione anche dopo la scadenza del termine di dodici mesi di cui al comma 1, fatta salva l'applicazione delle sanzioni penali nonché delle sanzioni previste dal capo VI del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445”.

Norma, questa, che la giurisprudenza amministrativa ha ritenuto applicabile anche ai casi di erronea, incompleta o inesatta rappresentazione dei fatti o della realtà (cfr Cons. Stato, sez. II, sentenza 2 novembre 2023, n. 9415).

11.3. Premesso ciò, occorre accertare se sussistessero o meno, in concreto, i presupposti per l’autotutela richiesti dall’art. 21-nonies, comma 2-bis, della legge n 241 del 1990 così da ritenere legittimo il superamento dei termini di esercizio del relativo potere.

11.4. Il Collegio ritiene di fornire risposta positiva.

12. L’esistenza dello stabilimento di produzione GPL è pacifica, come pure la collocazione dei manufatti a una distanza inferiore ai 250 metri dalla fonte del pericolo.

L’intervento progettato si pone, pertanto, in contrasto con il piano di emergenza esterna ad evidente nocumento dell’incolumità pubblica, vista anche la destinazione delle opere.

Ne deriva che, le divisate opere rappresentano un potenziale pericolo per l’incolumità pubblica che è doveroso prevenire.

L’art. 19, comma 4, l. n. 241 del 1990 dispone che “Decorso il termine per l'adozione dei provvedimenti di cui al comma 3, primo periodo, ovvero di cui al comma 6 bis, l'amministrazione competente adotta comunque i provvedimenti previsti dal medesimo comma 3 in presenza delle condizioni previste dall'articolo 21-nonies”.

Nel caso di specie, è pacificamente spirato il termine di cui al comma 3 che, trattandosi di Scia in materia edilizia, è di trenta giorni ai sensi del comma 6-bis.

Ne consegue che il Comune avrebbe potuto comunque adottare i provvedimenti di cui al comma 3 (provvedimenti di divieto di prosecuzione dell'attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa) ma nel rispetto del termine ragionevole e, comunque, non superiore a dodici mesi dal momento del decorso del citato termine in caso di provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici.

12.1. Occorre evidenziare, tuttavia, che il comma 2-bis dell’art. 21-nonies della legge n. n. 241 del 1990 dispone, come sopra rilevato, che, nel caso di falsa rappresentazione, non opera il limite temporale.

Questa norma è stata interpretata dalla giurisprudenza amministrativa nel senso che nelle ipotesi di annullamento d'ufficio di un permesso di costruire (o come nel caso di specie di una Scia), il superamento del limite temporale di 12 mesi è ammissibile nei casi in cui il soggetto privato abbia rappresentato uno stato preesistente - anche mediante il solo silenzio su circostanze rilevanti - diverso da quello reale.

Nell'esercizio del potere di autotutela, infatti, non può non assumere rilievo l'effettivo contributo dato dal beneficiario del provvedimento favorevole al suo (illegittimo) rilascio, sia se risulti accertato nella sede penale sia se emerga dagli atti acquisiti al procedimento di autotutela (cfr., Cons. Stato, sez. II, 3 gennaio 2025, n. 29).

12.2. Quando l'Amministrazione si sia erroneamente determinata a rilasciare il provvedimento a causa anche del comportamento del privato, non solo non trova applicazione il limite temporale di cui al comma 1 dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990, ma neppure è invocabile da parte dello stesso un legittimo, incolpevole affidamento (id est, buona fede), tale da esentarlo dalla responsabilità nella causazione dei conseguenti, eventuali danni.

Un siffatto comportamento (omissivo) comporta lo sviamento del pubblico interesse imputabile alla prospettazione della parte interessata (cfr., Cons. Stato, Sez. II, 22 novembre 2021 n. 7817; id. 17 maggio 2019 n. 3192).

12.3. Consegue a tanto che, allorquando il soggetto abbia rappresentato all'Amministrazione uno stato preesistente diverso da quello reale ovvero abbia omesso (come nella fattispecie) di prospettare delle circostanze molto rilevanti (implicanti la sicurezza e l’incolumità pubblica), non solo il superamento del termine di 12 mesi per l'adozione del provvedimento di annullamento d'ufficio è ammissibile, a prescindere dall'accertamento penale di natura processuale, ma anche che tale comportamento, avendo indotto il Comune a non avvedersi immediatamente dell’esistenza dell’impedimento, si pone in termini eziologici di causalità efficiente nella causazione del danno, legittimando l’intervento postumo dell’ente al fine di tutelare la sicurezza e l’incolumità pubblica.

12.4. Tanto più, poi, che tale intervento (al più tardi collocabile alla data del 24 agosto 2022, ovvero 15 mesi dopo la formazione della scia risalente al trentesimo giorno successivo alla sua presentazione: 29 maggio 2021) è avvenuto in termini più che ragionevoli.

13. Parte appellante sostiene che il Comune si sarebbe potuto avvedere della esistenza dello stabilimento.

13.1. Il Collegio osserva che l’esistenza dell’impianto, collocato a 213 metri dalla fonte di pericolo, non è stato rappresentato in grafico, né nel progetto e tanto meno indicato nella relazione tecnica da parte del soggetto proponente.

La circostanza è stata taciuta. Tale omissione non può essere giustificata con una interpretazione autoreferenziale delle norme operata dal privato soltanto in sede giudiziaria.

La disciplina recata dal piano di emergenza era, in parte qua chiara e non poteva, pertanto, essere ignorata dal privato essendo stata, peraltro, pubblicata nei modi di legge.

Il vincolo di 250 metri, imposto dal Piano, al di là della sua legittimità (contestata in giudizio dall’appellante), imponeva in sede procedimentale la rappresentazione dello stabilimento di gasolio per consentire all’amministrazione le opportune valutazioni in ordine alla sua rilevanza sul piano della tutela di un interesse particolarmente rilevante e sensibile come quello dell’incolumità pubblica.

13.2. Il Collegio osserva che le dichiarazioni del privato sono state non già false bensì fuorvianti, tali da assumere efficacia causale del mancato immediato rilievo del vizio.

La nozione di “falsa rappresentazione” può, infatti, configurarsi anche con l’omessa indicazione, da parte del privato, di un elemento essenziale per l’istruttoria che l’amministrazione deve svolgere.

Si è trattato di una rappresentazione dei fatti divergente dalla realtà, imputabile alla colpa del privato (colpa grave corrispondente, nella specie, alla mala fede oggettiva) il quale non poteva ignorare la presenza dello stabilimento a una distanza inferiore ai 250 metri; circostanza di cui l’amministrazione non si è potuta plausibilmente avvedere nella immediatezza dell’attività di controllo (id est. 30 giorni), come tale insuscettibile di ingenerare un affidamento meritevole di tutela, e che ha avuto un’incidenza determinante nell’adozione del provvedimento.

14. Le considerazioni consentono di respingere anche l’ultima censura di appello (sopra, par. 4.I.lett. d) con la quale è stata censurata la sentenza per non avere riconosciuto la piena sussistenza di un affidamento ragionevole, e dunque incolpevole, da parte della appellante con conseguente, omesso scrutinio della domanda risarcitoria.

14.1. E invero, escluso nella particolarità della fattispecie un affidamento incolpevole, la domanda risarcitoria s’appalesa infondata per assenza di danno ingiusto.

15. In conclusione, l’appello è infondato e deve essere, pertanto, respinto.

16. Le spese del presente giudizio possono essere compensate fra le parti in ragione della peculiarità della fattispecie.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del giudizio fra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere, Estensore

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere