T.A.R. Toscana Sez. II n. 905 del 18 maggio 2011
Acque. Tribunale Superiore acque pubbliche

La controversia avente ad oggetto la legittimità degli atti attinenti al concorso alle spese di opere di bonifica fra enti pubblici che trovano disciplina nell’art. 7 del r.d. n. 215 del 1933 e non di atti relativi all’approvazione e/o esecuzione di opere idrauliche, di regimentazione di acque pubbliche e/o di derivazione – concessione di acque pubbliche o comunque rientranti nelle tipologie di cui all’art. 143 citatonon rientra tra le controversie riservate alla giurisdizione esclusiva del Tribunale Superiore delle acque pubbliche

N. 00905/2011 REG.PROV.COLL.
N. 00580/2005 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 580 del 2005, proposto da:
Comune di Vecchiano, rappresentato e difeso dall'avv. Carmelo D'Antone, con domicilio eletto presso Andrea Cuccurullo in Firenze, lungarno A. Vespucci N. 20;

contro

Consorzio di Bonifica Versilia-Massaciuccoli, rappresentato e difeso dall'avv. Vittorio Chierroni, con domicilio eletto presso Vittorio Chierroni in Firenze, via dei Rondinelli 2; Provincia di Lucca, rappresentato e difeso dall'avv. Alberto Del Carlo, con domicilio eletto presso Gaetano Viciconte in Firenze, viale G. Mazzini N. 60;

per l'annullamento

delle deliberazioni della Giunta Provinciale di Lucca n. 427 e 428 del 9 novembre 2004, trasmessa in data 18 gennaio 2005, avente ad oggetto la determinazione del contributo di bonifica posto a carico degli enti locali afferenti al Consorzio di bonifica della Versilia-Massaciuccoli per gli anni 2002 e 2003, nella parte in cui impone al Comune di Vecchiano il versamento di un contributo di euro 2.172,01 per l'anno 2002, e di euro 72.522,40 per l'anno 2003, nonché di ogni altro atto del procedimento o comunque connesso, presupposto o conseguente;

e per l'accertamento dell'inesistenza per il Comune di Vecchiano dell'obbligo di versare al Consorzio di Bonifica della Versilia i contributi determinati con la deliberazione impugnata.


Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Consorzio di Bonifica Versilia-Massaciuccoli e di Provincia di Lucca;

Viste le memorie difensive;

Vista l’ ordinanza n. 575 del 31 marzo 2011 pronunciata ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a. in esito alla discussione in udienza pubblica del 31 marzo 2011;

Vista la memoria prodotta dalla difesa del Consorzio di Bonifica;

Relatore nella c/c ex art. 73 co. 3 cpa del giorno 3 maggio 2011 il dott. Maurizio Nicolosi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1) Con i ricorso notificato in data 21 marzo 2005 e depositato il 9 aprile seguente, il comune di Vecchiano, ritenendo illegittime le determinazioni, in epigrafe indicate, con le quali la provincia di Lucca ha provveduto a determinare per gli anni 2002 e 2003 il contributo di bonifica da porre a carico del comune stesso per interventi effettuati nel territorio di spettanza, ha impugnato, in parte qua, le delibere stesse e ne ha chiesto l’annullamento deducendo quattro motivi nei quali si sostiene la violazione di legge e l’eccesso di potere sotto vari profili.

In sintesi il ricorrente Comune lamenta:

- mentre la legge regionale 34 del 1994 ha disciplinato l’intera materia relativa all’attività di bonifica del territorio, la giunta regionale si avvarrebbe di tale legge solo per quanto riguarda l’art. 11 che regola le funzioni amministrative regionali in materia di bonifica, ivi comprese quelle di vigilanza e controllo, utilizzando invece il r.d. 215 del 1933 per la determinazione del contributo da ripetere dagli enti locali nel caso in cui vengano realizzate opere dalle quali gli enti stessi ricavino un risparmio di spesa. In base alla richiamata legge regionale, invece, diversi sarebbero i criteri di determinazione del contributo e la competenza in materia di quantificazione ed esazione dei contributi sarebbe della Regione o al più dei Consorzi di bonifica. Appare dubbia, inoltre, che nella competenza di vigilanza e controllo demandata alle province sia compresa anche quella di determinazione e riscossione dei contributi;

- anche a ritenere applicabile l’art. 7 del r.d. 215/1933 le delibere impugnate sarebbero ugualmente illegittime in quanto prive di motivazione sulle modalità in base alle quali la Provincia è addivenuta alla determinazione degli importi chiesti;

- mancherebbero anche i presupposti relativi alla riferibilità degli interventi e al beneficio conseguito dal Comune dalle opere asseritamene effettuate negli anni 2002 e 2003 dal Consorzio di bonifica, né le delibere provinciali chiarirebbero sul punto nulla;

- le delibere si porrebbero in assoluto contrasto con i principi generali relativi all’ordinamento degli enti locali perché creerebbero una voce in passivo all’interno del bilancio degli enti senza possibilità per gli stessi di programmare anno per anno voci di spesa di incerta determinazione.

Si sono costituiti la provincia di Lucca e il Consorzio di bonifica Versilia- Massaciuccoli che con argomentazioni sostanzialmente simili hanno sostenuto l’infondatezza dei motivi dedotti. In particolare, nelle memorie difensive si sostiene che il venire meno dell’efficacia della normativa statale sarebbe subordinata all’effettiva concreta attuazione della legge regionale 34 del 1994, ma che tale condizione non si sarebbe verificata mancando ancora il piano regionale d bonifica e di conseguenza l’approvazione di un piano generale di bonifica da parte dei singoli consorzi di bonifica; che la legge regionale 34 del 1994 avrebbe altresì abrogato la precedente legge regionale n. 83 del 1977 e affiderebbe alle province le funzioni amministrative non riservate specificamente alla Regione; che la motivazione sarebbe contenuta nelle premesse delle delibere provinciali nelle quali si fa riferimento al risparmio conseguito da ogni ente territoriale, alla percentuale massima riferita al quarto del contributo statale, alle modalità e ai criteri di determinazione di ciascun apporto richiesto ai comuni interessati; che il Consorzio di bonifica sarebbe solo un mero esecutore degli interventi; che il Comune, nell’ottica di una corretta predisposizione delle poste di bilancio relative ai cosati di bonifica che annualmente deve sostenere, avrebbe l’onere di imputare adeguate somme nei capitoli di spesa dello stesso bilancio comunale. Inoltre, la difesa del Consorzio ha eccepito sotto più profili il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

All’udienza pubblica in data 31 marzo 2011 la causa è stata trattenuta in decisione, ma in sede di discussione Camerale è stata emessa ordinanza n. 575 del 31 marzo 2011 ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a. sulla questione d’ufficio inerente alla possibile rilevanza, ai fini del decidere, della giurisdizione del giudice tributario, sulla quale ha conrodedotto la difesa del Consorzio di Bonifica.

2) Va preliminarmente esaminata l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dal Consorzio di Bonifica Versilia – Massaciuccoli nella memoria depositata in data 28 febbraio 2011. Tale eccezione è formulata sotto un duplica profilo, sostenendo la difesa dell’Ente opponente che la controversia rientrerebbe nella giurisdizione dell’A.G.O. o, comunque, nella giurisdizione del Tribunale Superiore delle acque pubbliche.

Successivamente al passaggio in decisione della causa, essendo emerso in seno al Collegio la possibile rilevanza, ai fini della decisione, della questione di giurisdizione con riguardo al diverso profilo, non emerso nelle difese di parte, della giurisdizione del giudice tributario a conoscere della materia, con ordinanza n. 575 del 31 marzo 2011 è stato dato alle parti un termine di 20 per il deposito di eventuali memorie sulla questione rilevata.

Con memoria depositata in data 22 aprile 2011 ha esposto il proprio punto la difesa del Consorzio di Bonifica Versilia – Massaciuccoli, nella quale si insiste nell’eccepita carenza di giurisdizione sotto i profili esposti nei precedenti scritti difensivi, ritenendo la natura non tributaria del contributo di cui all’art. 7, comma 4, del r.d. 215 del 1933 che si distinguerebbe, quanto all’aspetto sia soggettivo che oggettivo, da quello disciplinato dall’art. 16 della l.r. 34 del 1994.

Valutate le controdeduzioni del Consorzio il Collegio rileva che sia da disattendere l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata con riguardo al Tribunale Superiore delle acque pubbliche.

Ciò per la ragione che la controversia oggetto del contenzioso ha ad oggetto la legittimità degli atti attinenti al concorso alle spese di opere di bonifica fra enti pubblici che trovano disciplina nell’art. 7 del r.d. n. 215 del 1933 e non di atti relativi all’approvazione e/o esecuzione di opere idrauliche, di regimentazione di acque pubbliche e/o di derivazione – concessione di acque pubbliche o comunque rientranti nelle tipologie di cui all’art. 143 citato. L’elencazione della tipologia delle controversie riservate alla giurisdizione esclusiva del Tribunale Superiore delle acque pubbliche contenuta nell’art. 143 del r.d. 1775 del 1933 (t.u. sulle acque pubbliche) è da ritenere tassativa e, pertanto, deve ritenersi estranea quella oggetto del ricorso in esame.

Con riguardo all’agli altri profili della questione di giurisdizione, il Collegio osserva che il dubbio (che ha originato la procedura ex art. 73, comma 3, del c.p.a.) che il contributo richiesto al comune di Vecchiano ai sensi del comma 4 dell’art. 7 del r.d. 215 del 1933 possa partecipare della stessa ratio impositiva che regola il contributo delle opere pubbliche di bonifica chiesto ai proprietari e garantito dall’imposizione di un onere reale sui fondi dei contribuenti ai sensi dell’art. 21 del r.d., deriva dalla considerazione che tale contribuzione trae la sua giustificazione dalle medesime opere di bonifica oggetto di contribuzione a carico dei proprietari e sono soggette – quanto al quantum -allo stesso limite del 25% stabilito (salvo le deroghe espressamente indicate) dal secondo comma dell’art. 7 medesimo e che il secondo comma del medesimo art. 21 stabilisce in via generale che alla riscossione dei contributi ( e non solo quelli di cui al primo comma) si provvede con le norme che regolano l’esazione delle imposte dirette.

Quanto alla potestà impositiva, è noto al Collegio che tale potestà debba essere prevista dalla legge, ma non par dubbio che tale potestà possa trovare fondamento in via estensiva (rispetto all’onere imposto ai proprietari) proprio nel quarto comma del già citato art. 7 che prevede che lo Stato – e ora le Regioni a seguito del trasferimento delle competenze per effetto dei dd. pp. rr. 11/1972 e 616/1977 – possa esigere un contributo a carico sia delle Province che dei Comuni per il risparmio di spese che sarebbero altrimenti a loro carico. Si può aggiungere, a completamento del punto sulla potestà impositiva, che senza la espressa previsione del comma 4, dell’art. 7 r.d. 215 1933 non sarebbe stato possibile ad avviso del Collegio (in virtù del principio fissato nell’art. 23 della Costituzione) allo Stato e ora alla Regione - e per essa all’Ente delegato - chiedere alcun contributo agli Enti non proprietari. Ciò lo si ricava proprio dal limite (non superiore al quarto) dell’ammontare dell’onere economico per il quale è possibile chiedere la contribuzione; limite che, sotto diverso profilo, renderebbe incompatibile anche la possibilità che la regolamentazione dello stesso contributo possa trovare copertura legislativa alla stregua degli istituti civilistici che disciplinano le ipotesi di recupero di un credito.

Il Collegio, esaminata la normativa sul punto di giurisdizione da risolvere, ritiene che sia da escludere la giurisdizione del giudice ordinario nella controversia data e ciò per la ragione che il comma 4 dell’art. 7 prevede per l’Ente impositore l’esercizio di una facoltà (può) di esazione soggetta ad una valutazione discrezionale condotta sulla base dell’esercizio di una potere autoritativo collegato agli interventi pubblici realizzati.

Residua, pertanto, da sciogliere la riserva con riguardo alla giurisdizione del giudice tributario.

Ritiene il Collegio sul punto che, avuto riguardo in particolare alla distinzione rilevata dalla difesa del Consorzio resistente in ordine alla diversa ratio che presiede ai contributi di cui al primo e quarto comma dell’art. 7 del r.d. n. 215 del 1933, il primo fondato sui benefici derivati dall’esecuzione delle opere di bonifica a vantaggio dei proprietari di ciascun immobile (ossia su un valore aggiunto originato dall’esecuzione di opere finanziata in gran parte con fondi pubblici, per i quali appare coerente la configurazione di un’imposizione di natura tributaria a carico del proprietario che si avvale dei benefici diretti e indiretti derivanti al proprio immobile delle opere eseguite nell’ambito del servizi garantiti dall’attività di bonifica integrale), il secondo – invece – sul risparmio di spese che le opere di bonifica determinano su interventi che farebbero carico alle Province e ai Comuni (e quindi su spese incidenti comunque su interventi e fondi economici di natura pubblica) e alla circostanza, come già rilevato, che l’art. 7, comma 4, cit. attribuisce all’Ente competete la facoltà di esigere - in una quota parte fissa nell’ammontare massimo, ma discrezionale nella determinazione del quantum effettivo - il concorso nella spesa sostenuta nelle opere di bonifica eseguite degli Enti pubblici territoriali laddove derivi un risparmio di spesa (pubblica) a carico degli stessi, la fattispecie contenziosa di che trattasi attenga all’esercizio di una potestà collegata comunque all’esecuzione di opere pubbliche e all’imputazione delle relative fonti di spesa e quindi sia da ritenere attribuita alla giurisdizione del giudice amministrativo.

A conferma del convincimento del Collegio concorre il fatto che risultano attribuiti espressamente al cognizione del giudice amministrativo, in sede di giurisdizione estesa anche al merito (secondo la disciplina vigente alla data di proposizione del ricorso : art. 27, comma 1, lett. 9) e 10), i ricorsi in materia di consorzi per opere idrauliche per le quali provvede lo Stato in concorso delle Province e degli enti interessati, o alle quali concorre lo Stato nell’interesse generale e i ricorsi in materia di concorso di spesa per opere di bonifica di prima categoria costruite dallo Stato direttamente o per sua concessione da enti o provati, nonché in materia di consorzi per opere di bonifica della stessa categoria, a termini di una disposizioni di legge abrogata proprio a seguito dell’entrata in vigore del r.d. 215 del 1933 che ha ridisciplinato la materia.

Ritenuta, pertanto, la giurisdizione del giudice adito, nel merito il ricorso è da ritenere infondato in tutti i motivi dedotti.

La questione è stata già oggetto di esame, seppure relativamente ad un periodo di contribuzione antecedente, in sede di ricorso straordinario proposto dallo stesso comune di Vecchiano, respinto con decreto del Capo dello Stato del 9 novembre 2004 sulla base del parere reso in data 5.3.2005 dalla Sezione II^ del Consiglio di Stato.

Ritiene il Collegio di non avere motivo di discostarsi dalle considerazioni contenute nella motivazione del predetto parere del Consiglio di Stato che, per economia di giudizio possono richiamarsi in questo giudizio.

La legge regionale 34 del 1994 necessitava, per essere pienamente operante, la predisposizione di un piano generale di bonifica di competenza del consiglio regionale, al cui interno dovevano trovare disciplina i tempi di realizzazione delle opere di bonifico e gli oneri di manutenzione a carico pubblico con riferimento agli enti interessati alla realizzazione dell’opera in base al comma 4 dell’art. 3. Inoltre, in base all’art. 33, comma 3, lett. b), il programma regionale avrebbe dovuto individuare, per ciascuno degli anni considerati e per ogni comprensorio, le nuove opere di bonifica di competenza pubblica e l’ammontare della spesa presunta nonché del concorso degli locali. Ne consegue che in assenza del piano generale di bonifica annuale e del programma regionale di bonifica la regione Toscana non poteva trovare applicazione nella sua compiutezza la legge regionale n. 34 del 1994; dal che consegue che restava operativa la disciplina dell’art. 7 del r.d. 215 del 1933, salvo che per l’attribuzione delle competenze alle Regioni in forza del d.p.r. 616 del 1977. E’ proprio tale decreto a stabilire che fino a quando le regioni non abbiano provveduto alla piena a concretamente applicabile regolamentazione delle relative materie attraverso gli appositi strumenti legislativi e amministrativi, le materie trasferite continuano a essere disciplinate dalle leggi statali. Relativamente al vizio di incompetenza è sufficiente rilevare a sua confutazione che l’art. 11 della l.r. 34 del 1994 stabilisce chiaramente che “le funzioni amministrative di competenza regionale in materia di bonifica, ivi comprese le funzioni di vigilanza e controllo sui Consorzi di bonifica, sono esercitate dalle Province, salve le competenze che la presente legge riserva alla Regione” e che “per l'esercizio delle funzioni di cui al comma 1 è competente la Provincia nel cui territorio ricade interamente il comprensorio di bonifica. La competenza della Provincia è stata ribadita poi dalla delibera c.r. n. 315 del 15.10.1996.

Quanto al secondo motivo, il Collegio osserva che, esaminando le premesse delle delibere impugnate, è dato modo di rilevare che l’imposizione del contributo trova giustificazione nel c.d. risparmio presunto coerentemente con il disposto dell’art. 7, comma 4, del r.d. 215. Le delibere provinciali si fanno anzi carico di spiegare i presupposti di fatto posti a base dell’imposta contribuzione laddove non solo richiamano la nota n. 68475 del 18.5.2004 del CBVM che ha comunicato le superfici comunale ricadenti nei bacini di bonifica, ma anche e specialmente laddove si dà atto degli evidenti risparmi di spesa e conseguenti vantaggi in termini di spesa, realizzati dagli Enti locali per le opere eseguite nel loro ambito territoriale. Del resto, non deve essere data ulteriore specifica contezza delle ragioni dell’imposizione laddove la stessa si riporti alle cause giustificative previste dalla legge e si mantenga nel limite quantitativo ivi fissato.

Parimenti infondato è il terzo motivo. Le delibere provinciali indicano l’ammontare delle spese ripartite facendo riferimento all’esecuzione di una serie di opere di bonifica puntualmente indicate negli allegati richiamati nelle delibere stesse. Il Comune di Vecchiano si limita genericamente a contestare l’esistenza dei presupposti in termini di vantaggio e/o risparmio conseguito senza fornire alcun principio di prova sull’asserita non riferibilità dei benefici conseguiti a seguito della realizzazione delle opere stesse al suo territorio.

Anche l’ultimo motivo è infondato.

Come osservato in sede di parere dalla II^ Sezione del Consiglio di Stato, il comune di Vecchiano, in quanto ricompresso nell’ambito del consorzio di bonifica dovrebbe, in un’ottica di sana e saggia gestione contabile, imputare annualmente in un apposito capitolo del proprio bilancio, proprio in previsione degli oneri economici obbligatori derivanti dall’applicazione dell’art. 7, comma 4, del r.d. 215 del 1933 (ma anche dell’art. 3, comma 4, della legge regionale 34/94), un’adeguata provvista nel bilancio di previsione da utilizzare a copertura dei contributi da versare. La non conoscenza dell’entità della somma da versare non esonerava l’Ente dall’obbligo di prevedere un accantonamento adeguato – quanto meno - agli oneri mediamente sostenuti negli anni precedenti. Del resto, la funzione del bilancio di previsione è proprio quella di destinare in via presuntiva, salvo le spese fisse certe derivanti da obblighi assunti, una quota di somme di copertura da definire poi in sede di consuntivo. Quel che è certo è che la mancata indicazione dell’entità non costituisce motivo di illegittimità del contributo successivamente quantizzato né tanto meno di esonero dall’obbligo della sua copertura.

In conclusione, il ricorso va respinto.

Le spese possono essere compensate in ragione della peculiarità della controversia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa la spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 3 maggio 2011 con l'intervento dei magistrati:

Maurizio Nicolosi, Presidente, Estensore
Ivo Correale, Primo Referendario
Pietro De Berardinis, Primo Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE


DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 18/05/2011