TAR Sicilia (PA) sez. II sent. 1953 del 18 febbraio 2010
Urbanistica. Soppalchi

La realizzazione di un soppalco non rientra nell'ambito degli interventi di restauro o risanamento conservativo (i quali presuppongono, ai sensi dell'art. 3, lett. c) D.P.R. n. 380/01, la conservazione di elementi, anche strutturali, degli edifici, che siano comunque preesistenti, ovvero l'inserimento di elementi nuovi, che abbiano tuttavia carattere accessorio), ma nel novero degli interventi di ristrutturazione edilizia, di cui alla lettera c) del comma primo dell'articolo 10 d.P.R. n. 380/01, dal momento che determina una modifica della superficie utile dell'appartamento, con conseguente aggravio del carico urbanistico

N. 01953/2010 REG.SEN.
N. 02765/2008 REG.RIC.
N. 01256/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO


Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Seconda)


ha pronunciato la presente


SENTENZA


sul ricorso numero di registro generale 2765 del 2008, proposto da Guglielmo Castellana, rappresentato e difeso dall'avv. Massimo Blandi, con domicilio eletto presso Massimo Blandi in Palermo, via Emilia, n. 23;

contro

Il Comune di Palermo, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Daniela Bartolone, con domicilio eletto presso la sede dell’Avvocatura comunale in Palermo, piazza Marina, n. 39;
Il Comune di Palermo, Settore Centro Storico;

sul ricorso numero di registro generale 1256 del 2009, proposto da Guglielmo Castellana, come sopra rappresentato e difeso;

contro

L’Assessorato Regionale ai Beni Culturali e Ambientali ed alla P.I.;
La Soprintendenza ai Beni Culturali ed Ambientali di Palermo;
entrambi in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro-tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Palermo, presso il cui Ufficio sono per legge domiciliati, in Palermo, via De Gasperi, n.81;
Il Comune di Palermo, in persona del Sindaco pro-tempore, come sopra rappresentato e difeso;

per l'annullamento

quanto al ricorso n. 2765 del 2008:

1)dell'ordinanza n. 30/OD del 9.10.2008, notificata il successivo 24.10, con cui il Dirigente del Settore del Centro Storico ha ingiunto al ricorrente la demolizione delle opere realizzate nell'appartamento al 1° piano dell'edificio "Palazzo Corvino di Mezzojuso", Via Divisi n. 20;

2)di ogni altro provvedimento presupposto, connesso e consequenziale, quale il diniego di concessione edilizia in sanatoria ex art.13 L.n.47/85, disposto con la nota prot. n. 196127 del 18/03/2008;

quanto al ricorso n. 1256 del 2009:

1)della nota n.997/A del 03/04/2009, “ comunicata a mezzo lettera raccomandata recapitata con il servizio postale in data 11 aprile 2009, con cui la Soprintendenza BB.CC.AA. di Palermo ha espresso parere vincolante ex art.33 comma 4 del T.U. 380/2001 ai fini della demolizione di opere di ristrutturazione di un appartamento facente parte di un edificio ricadente in zona A della città di Palermo, Settore Centro Storico, ai sensi della disposizione di cui all’art.9, comma 4, L. n.47/85;

2)di ogni altro provvedimento presupposto, connesso e consequenziale;


Visti i ricorsi con i relativi allegati;

Vista l’ordinanza n.42 del 16/01/2009 di accoglimento della domanda di sospensiva proposta col primo ricorso;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Palermo;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Avvocatura dello Stato, per le Amministrazioni regionali intimate;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti delle cause;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 gennaio 2010 il dott. Cosimo Di Paola e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:


FATTO


1.1.Con il primo ricorso ( RG.2765/08 ) notificato il 22/12/2008 e depositato il 31 seguente, il Sig. Castellana Guglielmo ha impugnato l’ordinanza di demolizione ed il diniego di concessione edilizia in sanatoria, indicati in epigrafe, deducendo i motivi seguenti :

1)Violazione della L.r. n.37/85, della L. n.47/85, eccesso di potere per violazione delle norme di attuazione del PPE del Centro Storico di Palermo e sotto vari altri profili.

L’intervento edilizio effettuato dal ricorrente costituisce “ una tipica ipotesi di restauro parziale, codificata nell’art.10 delle Norme di Attuazione, o, per meglio dire, di c.d. risanamento conservativo .. “

Con esso si è operato in un singolo alloggio del Palazzo Corvino e non sull’intera unità edilizia che avrebbe invece costituito una ipotesi di ristrutturazione, disciplinata dal successivo art.11, che comporta la modifica di elementi attinenti all’unità edilizia e che necessita di concessione onerosa.

2)Violazione dell’art.9 L.n.47/85, della l. n.241/1990. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, per carenza di motivazione, e sotto vari altri profili.

Quand’anche si ritenesse che le opere edilizie realizzate costituiscano una ristrutturazione edilizia, il Comune non potrebbe comunque ordinarne la demolizione, ma applicare una sanzione pecuniaria.

Ha chiesto pertanto il ricorrente l’annullamento degli atti impugnati, con vittoria di spese.

1.2.Il Comune di Palermo si è costituito con memorie depositate il 14 ed il 15 gennaio 2009, chiedendo il rigetto della domanda cautelare di sospensiva; successivamente ( 03/07/2009 ) ha depositato ampia documentazione afferente alla controversia ivi incluso fascicolo con rilievi fotografici del locale oggetto di intervento edilizio; con memoria difensiva depositata il 24/09/2009 la difesa del Comune ha eccepito l’improcedibilità del ricorso e, nel merito ne ha contestato la fondatezza chiedendone comunque il rigetto, con vittoria di spese.

1.3.Con ordinanza n.42 del 16/01/2009 si è accolta la domanda incidentale di sospensiva.

1.4.Il ricorrente ha depositato memoria il 22/09/2009 con cui ha insistito per l’accoglimento del ricorso.

2.1.Con il secondo ricorso ( RG. n.1256/2009 ) notificato l’08/06/09 e depositato il 07/07/09 il Castellana ha impugnato la nota n. 997/A del 03/04/09 della Soprintendenza BB.CC.AA. di Palermo, deducendo i motivi di censura seguenti :

1) Violazione dell’art.33, comma 4, del D.P.R. 380/2001. Violazione di legge e nullità per assenza di potere. Violazione della L.n.241/1990.

Alla data di adozione dell’impugnata nota si era ormai consumato il potere della Soprintendenza, essendo decorso lo spatium deliberandi di 90 giorni previsto dall’art.33 D.P.R. 380/2001.

2)Violazione di legge ed eccesso di potere per illogicità, contraddittorietà, difetto di istruttoria e di motivazione.

Il parere negativo è stato espresso dalla Soprintendenza “ a tavolino “, senza tenere conto degli esiti del disposto sopralluogo. Con esso, inoltre, si attribuisce particolare pregio al soffitto ligneo decorato, senza alcun riferimento storico, artistico, iconografico, in assenza di citazione dell’autore e dell’epoca di realizzazione.

Ha chiesto quindi il ricorrente l’annullamento della nota impugnata, vinte le spese.

2.2.Il Comune di Palermo si è costituito con memoria depositata il 07/07/09, chiedendo la declaratoria di improcedibilità e comunque il rigetto del ricorso.

2.3.Si è costituita per le Amministrazioni regionali intimate l’Avvocatura dello Stato, con atto depositato il 06/11/2009, senza svolgere difese scritte.

2.4.Alla pubblica udienza del 27 gennaio 2009, dopo breve discussione delle parti, che hanno insistito sulle rispettive tesi e conclusioni, i ricorsi sono stati posti in decisione.


DIRITTO


1.1.Si deve preliminarmente disporre la riunione dei due ricorsi, stante l’evidente connessione, al fine di definirli con unica sentenza.

1.2. Sul primo ricorso, notificato il 22/12/2008, il Comune di Palermo eccepisce l’improcedibilità per carenza di interesse, in quanto sarebbe tardiva l’impugnazione con riferimento al diniego di concessione edilizia in sanatoria ex art.13 L.n.47/198, notificato il 26/03/2008. Tale atto, non essendo stato tempestivamente impugnato, avrebbe infatti consolidato i propri effetti rendendo privo di interesse il ricorso avverso l’ordinanza di demolizione.

In sede di discussione alla pubblica udienza, il procuratore del ricorrente ha replicato all’eccezione oppostagli sostenendo che l’ordine di demolizione “ brilla di luce propria “, nel senso, evidentemente, che ha una propria autonomia e può essere perciò impugnato a prescindere dalla rituale impugnazione del diniego di sanatoria edilizia. La tesi sembra essere implicitamente avallata, sul piano del diritto sostanziale, dalla dedotta violazione – col 1° motivo - della L.r. 37/85 e L.n. 47/85 ( nonché delle norme di attuazione del PPE del centro storico di Palermo ) là dove si esclude che per le opere edilizie realizzate sia necessaria la concessione edilizia.

Si sostiene al riguardo che l’intervento, realizzato all’interno di un solo alloggio, al primo piano del Palazzo Corvino di Mezzojuso, sarebbe da qualificare come restauro parziale, rientrante tra le mere opere interne, e disciplinato dall’art.10 delle n.d.a. del PPE, e non invece dagli artt. 15 e 23 delle medesime n.d.a., che riguarderebbero, invece, il restauro dell’intera unità edilizia ( Palazzo Corvino ).

1.3.Ritiene invece il Collegio – alle stregua delle considerazioni di seguito svolte – che l’intervento edilizio in questione non sia consentito dall’art. 23, comma 4 n.d.a. del PEE del Centro storico di Palermo e sia, comunque, assoggettato al regime della concessione edilizia.

Bisogna muovere da documentazione certa che individui l’esatta natura delle opere abusive in esame, e quindi dal verbale di sopralluogo e constatazione redatto dalla Polizia municipale di Palermo – servizio di polizia giudiziaria, nucleo tutela patrimonio artistico – il 22/05/2007. In esso è asseverato che i lavori in corso ( poi sospesi ) consistevano nella “ realizzazione di un piano soppalcato di circa mq. 50,00 con nuovi solai costituiti da travi in acciaio a doppia T e tavelle, travi in c.a. e tramezzi per la distribuzione degli ambienti. Il predetto solaio di piano soppalcato è realizzato a circa m.3,00 dal pavimento dell’immobile, e nello stesso sono stati creati n.4 ambienti “.

Prosegue il verbale :

-“ Realizzazione di massetto in muratura armata con rete elettrosaldata quale consolidamento dei solai di circa metà appartamento per una superficie di circa mq.45, sul quale sono stati collocati pannelli di materiale coibentante, il tutto a variazione dell’originaria quota del pavimento, che risulta rialzata per circa cm.30.”

- “ Realizzazione di nuovi tramezzi per la distribuzione degli ambienti, in particolare n.5 vani.”

- “ Nuovi impianti “.

Ora, il diniego di concessione in sanatoria, dal quale trae fondamento giuridico l’ordine di demolizione impugnato, richiama, tra l’altro, il parere contrario del 14/02/2008, espresso dall’U.T.C. con il quale non sono state accolte le osservazioni dell’interessato, per le considerazioni seguenti :

“ a) è stato realizzato abusivamente nuovo solaio non presente nella planimetria catastale d’impianto con relativo aumento di superficie utile;”

“ b) gli interventi, realizzati con materiali non ammissibili per un intervento di restauro, contrastano con quanto prescritto nell’art. 23, punto 4 delle Norme di Attuazione che prescrivono “” la conservazione ed il ripristino degli ambienti interni di particolare pregio per le loro caratteristiche costruttive e decorative : volte, soffitti a cassettoni, affreschi, stucchi, pavimenti, ecc. “

L’impugnato diniego di sanatoria rispecchia dunque la situazione di fatto accertata dal predetto verbale di sopralluogo e, peraltro, fedelmente suffragata da un dettagliato fascicolo fotografico che ritrae oltre alle descritte opere edilizie, gli affreschi e le decorazioni lignee di pregiata fattura esistenti nell’alloggio in questione.

Sul piano normativo poi, l’abuso edilizio risulta esattamente ascritto alla fattispecie disciplinata dal citato art.23 n.d.a. ( Palazzi ) punto 4, secondo cui il restauro comprenderà : “ la conservazione ed il ripristino degli ambienti interni di particolare pregio per le loro caratteristiche costruttive e decorative : volte, soffitti a cassettoni, affreschi, stucchi, pavimenti, etc.”

Non può infatti ritenersi, sulla base del generale principio di ragionevolezza, che le opere in questione, siano sussumibili nell’ambito del concetto di restauro parziale “ o, per meglio dire, di c.d. risanamento conservativo, che è tipico degli immobili – come Palazzo Corvino “ ( pag. 9 ric. ). Né tanto meno può affermarsi che “ le opere intraprese…potrebbero rientrare nelle ipotesi di opere interne, secondo la previsione dell’art. 9 L.r. n.37/85 “ né ancora che “ In ogni caso, l’elemento relativo all’aumento dei solai non può stravolgere la natura di intervento di restauro parziale o di mero risanamento conservativo.” ( pag. 9 ric. ).

Ed invero appare del tutto agevole confutare la tesi del ricorrente, ove si ponga mente al chiaro tenore letterale della norma invocata ( art. 10 n.d.a. PEE – Restauro parziale ). Essa recita : “ Gli interventi di restauro parziale sono quelli rivolti a conservare nel corpo di fabbrica o nell’alloggio considerato, l’assetto distributivo, strutturale e formale, con le modifiche necessarie per adeguarlo a un più moderno esercizio della stessa funzione o a un’altra funzione compatibile con il medesimo assetto. “

Ora non è dato comprendere come si possa considerare restauro conservativo la costruzione ex novo di un soppalco in muratura di cinquanta mq., sorretto da una poderosa trave in cemento armato, “incastata sul muro affrescato “ ( v. foto n. 7 ) che divide in altezza, pressappoco a metà, l’originario vano e comporta la creazione di quattro nuovi ambienti.

Non conferente è perciò la puntualizzazione che l’intervento non inciderebbe sull’intera unità edilizia ( palazzo ) i cui elementi resterebbero immutati, bensì sul singolo alloggio, al primo piano, del palazzo stesso, non costituendo, comunque, le opere realizzate restauro parziale, ma ristrutturazione edilizia dell’alloggio.

Gli arresti giurisprudenziali formatisi al riguardo sono assai chiari, ed affermano, infatti, che :

- Sono qualificabili interventi di restauro e risanamento conservativo gli interventi sistematici che, pur con rinnovo di elementi costitutivi dell'edificio preesistente, ne conservano tipologia, forma e struttura; per contro, rientrano nella nozione di ristrutturazione edilizia le opere rivolte a creare un organismo in tutto o in parte diverso da quello oggetto di intervento ( Consiglio Stato , sez. IV, 16 giugno 2008 , n. 2981 );

- Gli interventi di restauro e di risanamento conservativo sono interventi sistematici che, pur con rinnovo di elementi costitutivi dell'edificio, ne conservano tipologia, forma e struttura; la ristrutturazione edilizia è invece un insieme sistematico di opere dirette a creare un organismo edilizio in tutto o in parte diverso. Un esempio tipico di ristrutturazione edilizia è quello diretto a trasformare una villa, mantenendo o meno l'aspetto architettonico esterno, in un edificio ad appartamenti ( Consiglio Stato , sez. V, 09 ottobre 2007 , n. 5273 );

- Gli interventi comportanti incrementi volumetrici, anche interni, rientrano nell'ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia e sono pertanto assoggettati a permesso di costruire ex artt. 3 comma 1, lett. d), e 10, d.P.R. n. 380 del 2001, non potendo configurarsi né come manutenzione straordinaria, né come restauro o risanamento conservativo ( T.A.R. Campania Napoli, sez. IV, 06 novembre 2007 , n. 10674)

- La realizzazione di un soppalco non rientra nell'ambito degli interventi di restauro o risanamento conservativo (i quali presuppongono, ai sensi dell'art. 3, lett. c) D.P.R. n. 380/01, la conservazione di elementi, anche strutturali, degli edifici, che siano comunque preesistenti, ovvero l'inserimento di elementi nuovi, che abbiano tuttavia carattere accessorio), ma nel novero degli interventi di ristrutturazione edilizia, di cui alla lettera c) del comma primo dell'articolo 10 d.P.R. n. 380/01, dal momento che determina una modifica della superficie utile dell'appartamento, con conseguente aggravio del carico urbanistico ( T.A.R. Campania Napoli, sez. IV, 28 novembre 2008 , n. 20563).

Anche questo Tribunale (Catania. sez. I, 7 novembre 2002, n. 1939, 8 maggio 2006, n. 699) ha avuto occasione di affermare che la costruzione di un soppalco all'interno di un appartamento, impedisce la regolarizzazione ai sensi dell'art. 9 l. reg. n. 37 del 1985, in quanto, comportando effettivo aumento di superficie, non può considerarsi alla stregua di mera opera interna. Dalla detta connotazione consegue, altresì, l'impossibilità di considerare detto intervento come pertinenziale e, come tale, suscettivo di essere consentito con la mera autorizzazione. Inoltre, non può essere considerato intervento di manutenzione straordinaria la realizzazione di un soppalco all'interno di un appartamento al fine di ricavare un autonomo mini-appartamento, costituito da due vani più servizi, dal momento che detto intervento, non soltanto amplia la superficie utile, ma determina un maggiore peso urbanistico in considerazione della costituzione di una autonoma unità abitativa; conseguentemente per la realizzazione di detto intervento è necessario il previo rilascio della concessione edilizia.

- Sempre in tema di distinzione tra restauro e risanamento conservativo ex lett. c) dell’art. 20 della l.r. n. 71/1978, e ristrutturazioni edilizie ex lett. d) dell’art. 31 l. n. 457/1978 ( norma del tutto analoga al citato art. 20 l.r. n. 71/1978 ) cfr. anche C.G.A. decisione 25 maggio 2009, n.481.

1.4.Si deduce, inoltre, col secondo motivo di censura violazione dell’art. 9 L.n.47/85, della L.n.241/1990 ed eccesso di potere per difetto di istruttoria e carenza di motivazione per il fatto che “ il Comune ha ingiunto la demolizione, quando avrebbe potuto invece comminare la sanzione pecuniaria “.

Deve osservarsi al riguardo che la Soprintendenza ai BB.CC.AA. di Palermo, con nota n.997/A del 03/04/2009, ha espresso “ parere vincolante, ai sensi dell’art.33 comma 4 del T.U. 380/2003 per la demolizione delle opere abusivamente eseguite ed il ripristino dello stato originario dell’immobile “. Il parere è stato impugnato col secondo ricorso ( RG.1256/09 ) che – come appresso si dirà – è infondato, sicchè il motivo in esame deve ritenersi improcedibile per carenza di interesse.

Va precisato che la doglianza è peraltro priva di giuridico fondamento.

L'art.9 l. 28 febbraio 1985 n. 47 stabilisce che per gli interventi di ristrutturazione edilizia eseguiti in assenza di concessione la sanzione pecuniaria vada applicata solo se non sia possibile il ripristino dei luoghi, con la conseguenza che, stante l'indubbia natura eccezionale della disposizione, è opinione diffusa in giurisprudenza che il ( sindaco ) può ordinare la demolizione di opere abusive anziché irrogare, per esse, una sanzione pecuniaria (C. Stato, sez. II, 01-06-1994, n. 541/94).

In secondo luogo, va detto che la disciplina di cui al citato art.9 va integrata con quella di cui all'art.12 in materia di difformità parziali, con la conseguenza che le conclusioni alle quali si è pervenuti in sede di interpretazione di tale seconda norma vanno integralmente riproposte nei riguardi della prima. In entrambi i casi invero l'ingiunzione di demolizione deve costituire la prima ed obbligatoria fase del procedimento repressivo, in quanto la sanzione demolitoria ha natura di diffida e presuppone solo un giudizio di tipo analitico-ricognitivo dell'abuso commesso, mentre il giudizio sintetico-valutativo e, pertanto, discrezionale circa la rilevanza dell'abuso e la possibilità di sostituire la demolizione con la sanzione pecuniaria è richiesto - non solo, come detto, per il caso della difformità a concessione edilizia dall'art.12 comma 2 L..47/85 - ai fini della legittimità del successivo provvedimento, ovverosia l'ordine vero e proprio indirizzato agli organi amministrativi deputati all'esecuzione in danno, atto eventualmente da adottare in caso di mancata ottemperanza da parte del privato (cfr. Cons. Stato, V, 29 dicembre 1987, n,841; T.a.r. Abruzzo, 09-03-1989, n. 110 ; T.A.R. Campania Napoli, sez. IV, 26 ottobre 2001 , n. 4703 ).

1.5.Si deve pertanto, conclusivamente, statuire la legittimità sia del diniego di sanatoria edilizia ex art.13 L.47/85, sia dell’ordinanza di demolizione impugnati, con la conseguenza che il primo ricorso, oltre che improcedibile – conformemente all’eccezione della difesa comunale, e sulla base di quanto si è sopra osservato – è pure infondato e va pertanto respinto.

2.1. Parimenti infondato è il secondo ricorso.

2.2. Si deduce col primo motivo che l’impugnato parere vincolante della Soprintendenza ai BB.CC.AA. di Palermo ( suindicato ) sarebbe stato adottato in carenza di potere, poiché intervenuto dopo il decorso dello spatium deliberandi di 90 giorni, previsto dall’art.33, comma 4, del D.P.R. 380/2001.

La censura non può condividersi.

Secondo il consolidato orientamento di questo TAR – espresso invero con riferimento all’ipotesi di sanatoria edilizia ex art. 23 L.R. n.37/85, ma senz’altro applicabile nella specie, stante l’evidente analogia della previsione normativa - il termine previsto per l’espressione del parere da parte della Soprintendenza BB.CC.AA. deve considerarsi ordinatorio e non già perentorio: nè la natura perentoria del termine risulta da una previsione espressa di legge o da altri elementi dai quali la stessa possa inferirsi per implicito (cfr. T.A.R. Sicilia, sez. II n.2143/03 del 20/10/03; sez. I, 9 luglio 2007, n.1743).

2.3.Pure disatteso deve essere il secondo motivo poiché, diversamente da quanto sostiene il ricorrente, il parere non è stato formulato “ a tavolino “, ma a seguito di apposito sopralluogo, come si evince dalla documentazione in atti ( nota Soprintendenza 09/01/08 e nota Corpo P.M. 11/02/08 ).

3.Le spese del giudizio si possono compensare tra le parti, a ciò sussistendo valide ragioni.


P.Q.M.


Il Tribunale Amministrativo Regionale della Sicilia, sede di Palermo, sezione seconda, riuniti i ricorsi in epigrafe ( RG.2765/08 – RG.1256/09 ) li respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 27 gennaio 2010 con l'intervento dei Magistrati:

Nicolo' Monteleone, Presidente

Cosimo Di Paola, Consigliere, Estensore

Maria Barbara Cavallo, Referendario


L'ESTENSORE IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 18/02/2010